市民参与共同生产的动机:基于Q方法论的南京市治理委员会研究

导言

在中国城市治理的创新实践中，公民的“共同生产”行为正成为提升公共服务质量与社会和谐的重要路径。然而，究竟是什么驱动着中国公民主动参与政策设计与服务交付？他们的动机与西方语境下的公民又有何异同？

2023年发表于《公共管理评论》（Public Management Review）的这项研究，以南京市城市治理委员会为案例，首次采用Q方法论，深度剖析了45位公民代表的参与动机。通过对31份有效样本的因子分析，研究揭示了三种鲜明的动机类型：“乐观的相信者”——将参与视为责任与荣誉；“积极的表达者”——以传达民声为核心诉求；“委托的影响者”——致力于实质性地影响政府决策。

研究发现，中国公民的共同生产动机更多源于自我效能、规范信念与表达诉求，而物质回报、社会交往等西方研究中常见的因素则并不显著。这一差异不仅折射出中西方政治文化与治理逻辑的不同，也为中国语境下的政社互动提供了关键启示：提升公民的“自我效能感”，是激活并维系共同生产的关键所在。

• 共同生产的概念界定与学术争议

  1.经典定义溯源

  作者遵循奥斯特罗姆（Ostrom, 1996）的经典界定，将共同生产定义为“公民主动参与公共服务与政策的创造与交付过程”。这一界定的核心在于强调公民从“被动消费者”转变为“积极合作生产者”的角色跃迁。

  2.与“传统公民参与”的概念区隔

  论文明确指出，共同生产与以下两类传统参与形式存在本质区别：

  

  3.概念泛化危机与作者的窄化策略

  作者承认，近年来共同生产概念被过度泛化，已与“协作治理”“网络治理”“互动式决策”等术语混用，造成“概念混淆”。为此，本研究采取狭义定义：

  共同生产是指直接吸纳个体公民参与公共政策与公共服务的设计/创造及交付环节的活动。

  这一定义排除了：（1）政府与社会组织的合同外包关系；（2）单纯的意见征求型咨询；（3）仅涉及服务末端评估的参与。

• 共同生产概念的三重维度演进

  作者采纳Nabatchi, Sancino & Sicilia（2017）的分析框架，从三个维度呈现共同生产概念的学术演进：

  1.维度一：活动范围的扩展

  （1）早期：仅限传统公共服务（教育、警务、垃圾回收、水资源供给）

  （2）当前：扩展至更广泛的政府活动（纳税、陪审团履职、卫生安全监察、政策制定）

  2.维度二：政策周期的覆盖阶段

  （1）共同委托/优先级设定（co-commissioning）：识别并排序服务需求

  （2）共同设计/创造（co-design/co-creation）：公民参与政策方案设计

  （3）共同交付（co-delivery）：多方主体协作执行政策

  （4）共同评估（co-assessment）：公民参与服务与政策绩效评价

  3.维度三：参与主体的组织层级

  （1）个体层面共同生产：单个公民与政府机构合作

  （2）组织层面共同生产：社会组织、公民团体与政府联合行动（亦称“共同管理”或“共同治理”）

  本研究的定位：南京案例属于个体层面的共同设计/共同创造，即公民代表与政府官员共同制定城市治理政策。

• 中国语境下的相关文献对话

  作者将南京的共同生产实践置于三类中国本土治理文献中加以定位与区分：

  1.合作治理文献，中国语境下的“合作治理”主要指政府与社会组织通过合同外包方式联合提供公共服务（如养老服务购买）。其特征是：

  （1）政府与社会组织之间形成契约关系

  （2）偶有演变为信任、互惠、互动的协作关系

  （3）与西方共同生产有相似性，但主体是组织而非个体公民

  2.线上参与文献，近年来中国城市广泛推行政务社交媒体、电子信访平台、在线公众咨询等互联网参与渠道。其特征是：

  （1）政府主动搭建平台

  （2）公民可表达意见、建议、诉求

  （3）政府据此调整政策优先级与设计

  作者指出，这类实践已具备“共同设计与共同创造”的雏形，属于新型参与形态。

  3.公民参与文献，主流观点认为中国仍处于国家中心主义治理模式，公民参与渠道有限且高度受控。虽然偶有共同生产实践，但本质上是“被管理的参与”（managed participation）。

  4.文献缺口：上述三类文献虽描述了共同生产在中国的存在形态与制度特征，但均未深入探讨公民为何愿意参与——即公民动机问题。这正是本研究试图填补的理论空白。

• 共同生产实践的四重功能解读

  作者从既有文献中提炼出四种关于共同生产实践功能的解释性视角。这些视角并非作者原创，而是对学界已有观点的系统归纳，用以揭示“政府如何看待共同生产”。值得注意的是，作者明确指出：这四种解读代表的是政府视角，而非公民视角，从而为后文从公民动机角度切入埋下伏笔。

  1.视角一：质量与效率改进工具

  （1）核心理念：吸纳公民及其资源将带来更优政策、更好服务、更低成本。

  （2）文献溯源：Osborne & Strokosch, 2013; Pestoff, 2006

  2.视角二：偏好与批评表达渠道

  （1）核心理念：共同生产为公民提供表达诉求与不满的平台。

  （2）中国语境意义：在缺乏民主表达渠道的威权体制下，共同生产成为政府与公民双方均可接受的“安全替代品”。

  （3）文献溯源：Johnson, 2014; Li, 2018

  3.视角三：公民性培育机制

  （1）核心理念：共同生产的首要产出不是更好的政策，而是具有公共精神的公民。

  （2）参与过程被视为社会化与学习过程，培养参与技能与公共承诺。

  （3）文献溯源：Alford, 2002; He, 2018; Van Eijk & Steen, 2014

  4.视角四：象征性政治工具

  （1）核心理念：共同生产的真实目的并非改进政策，而是为政府政策与绩效赋予合法性，获取公民支持。

  （2）文献溯源：Brandsen & Honingh, 2018; Nabatchi, Sancino & Sicilia, 2017

  5.理论缺口：上述四种解读均从政府动机与制度功能出发，未触及公民为何愿意投入时间、精力与资源参与共同生产。这正是本研究的问题意识来源。

• 五类参与动机

  一、自我导向动机

  1.核心内涵：公民参与共同生产并非纯粹利他，而是包含对个人收益的理性计算。

  2.子维度：

  （1）物质性收益：购物券、礼品、金钱等直接经济回报

  （2）非物资性收益：信息优势、服务优先获取权、社会声誉、公众知名度

  3.文献依据：

  （1）Alford（2002）：物质激励对简单任务有效

  （2）Van Eijk & Steen（2014）：声誉与知名度是重要驱动力

  （3）Pestoff（2006）：当参与成本过高时，仅靠物质激励不足以维持持续参与

  4.典型表现：通过参与获取政府政策信息、扩大个人影响力、提升职业形象。

  二、表达性价值

  1.核心内涵：公民将共同生产视为表达观点、意见、诉求、批评的渠道。其驱动力不在于物质回报，而在于“发声本身即价值”。

  2.子维度：

  （1）表达个人观点：喜欢发表意见、乐于分享想法

  （2）表达公众诉求：代表他人向政府传递不满与期望

  （3）对组织活动的兴趣：享受策划、协调、推动事务的过程

  3.文献依据：

  （1）Alford（2002）；Van Eijk & Steen（2014）：表达性价值是重要的非物质激励

  （2）Parrado et al.（2013）：公民因对政府服务不满而主动参与表达

  4.典型案例：英国曼彻斯特家长论坛——因政府对特殊教育需求儿童服务投入不足，家长联合学校、志愿者、专业机构共同设计服务方案。

  三、社会性价值

  1.核心内涵：公民通过共同生产获得群体归属感、社会认同、人际联结。

  2.子维度：

  （1）归属感：成为群体一员

  （2）社会尊重：被他人认可与重视

  （3）愉悦体验：参与过程本身带来快乐与融洽氛围

  3.文献依据：

  （1）Alford（2014）：墨尔本市民参与社区资产管理，动机源于群体归属

  （2）Verschuere et al.（2012）：社会联结是重要激励因素

  4.典型表现：享受与志同道合者共同工作、因“被邀请”而感到被重视。

  四、自我效能感

  1.核心内涵：公民相信自己有能力影响政府决策、被认真对待、能够带来改变。

  2.子维度：

  （1）影响力感知：自己的意见被政府采纳

  （2）重视感知：政府认真对待公民投入

  （3）差异感知：参与确实带来政策或服务的改善

  3.文献依据：

  （1）Vecchione & Caprara（2009）：意大利两轮调查证实自我效能感与政治参与正相关

  （2）Parrado et al.（2013）：五国跨国调查发现自我效能感是共同生产的显著预测变量

  （4）Verschuere et al.（2012）：当公民认为“努力会有回报”时更愿意参与

  4.典型表现：相信“我的声音能被听到”“我的参与有意义”。

  五、规范性价值

  1.核心内涵：公民参与共同生产是出于“应该做”的道德信念，而非收益计算。

  2.子维度：

  （1）积极公民责任：认为参与公共事务是好公民的标志

  （2）民主信念：相信共同生产能够增强民主治理

  （3）社会责任：对社区、城市、社会的义务感

  3.文献依据：

  （1）Alford（2002）：共同生产与积极公民模型内在契约

  （2）Verschuere et al.（2012）：公民因“做正确的事”而参与

  （3）Cheung, Lo & Liu（2015）：学生志愿者的社会责任意识促进服务参与

  4.典型表现：“这是我的责任”“这是有意义的事情”“公民本应参与”。