分层编制向分层治理的演进——南京市详细规划未来调整趋势分析

一、引言

南京市目前正在在探索“单元—街区（地块）”两个层次的详细规划分层编制体系，标志着南京在国土空间规划改革中迈出了重要一步。然而，任何制度设计都需要在实践中不断调适与完善。自2025年以来，国家层面密集出台了《城市存量空间盘活优化规划指南》《河南省自然资源厅关于深化城镇详细规划改革的通知》《浙江省自然资源厅关于建立健全国土空间详细规划体系的通知》等一系列政策文件，北京、上海、广州、深圳等大城市在分层编制与管理方面积累了丰富的实践经验。与此同时，《城乡规划法》于2025年进行了修正，为详细规划改革提供了新的法律支撑。在这一宏观背景下，南京市详细规划在分层编制、组织管理等方面将面临哪些可能的调整方向，值得深入探讨。

拟从法律依据与制度体系、编制组织与审批流程、存量空间治理、技术支撑与数字化四个维度，结合《城乡规划法》的制度框架、国内大城市分层管理经验以及南京本地实践，对南京市未来在详细规划分层编制与管理领域的可能调整趋势进行系统性分析。

二、法律依据与制度体系层面的调整

2.1 《城乡规划法》二元体系与国土空间规划改革的内在张力

《城乡规划法》明确规定，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划进一步分为控制性详细规划和修建性详细规划。这一“总体规划—详细规划”二元结构在《城乡规划法》2008年施行以来一直运行，但在实践中暴露出一系列突出问题：控制性详细规划承担了过多刚性管控任务，导致“一编定终身”的僵化局面；规划编制与市场需求脱节，频繁修改成为常态；存量发展阶段规划适应性不足，难以应对城市更新项目的复杂性和不确定性。

当前国土空间规划改革正在推进的“单元—街区”分层编制体系，实际上是在《城乡规划法》的“详细规划”概念之下嵌套了更精细的分层结构。这一做法虽然提升了规划的适应性和精细化水平，但也带来了法律层面的制度张力——现行法律并未明确授权地方在控制性详细规划之下再设置分层编制体系，更未对“单元修编”“街区修改”“技术修正”等分层动态调整机制作出程序性规定。南京市指南中设定的三种调整类型——单元修编、街区修改和技术修正，其法律效力层级和审批程序的合法性基础，在现行法律框架下仍存在一定的模糊空间。

2.2 可能的制度演进方向

方向一：在地方性法规层面先行探索分层编制的合法化路径。 南京市已于2023年出台《南京市国土空间规划条例》，条例中指出分级分类建立市级国图空间规划体系，结合《城镇开发边界内详细规划编制指南》，南京可进一步通过修订该条例或制定配套政府规章，将分层编制体系、分层调整机制、实施深化程序等核心内容上升为地方性法规的刚性制度安排，为分层治理提供坚实的法律依据。

方向二：推动上位法修订，争取纳入国家立法议程。 2025年修正的《城乡规划法》在条文层面未对详细规划分层编制体系作出回应。南京可以会同北京、上海、广州等已在分层编制方面积累丰富经验的城市，共同向自然资源部、全国人大环资委等提出立法建议，推动在《城乡规划法》下一次修订中明确“控制性详细规划—修建性详细规划”可以向“单元详细规划—实施单元详细规划”转型，并在法律层面明确单元修编、街区修改、技术修正等分层调整程序的法定地位。考虑到分层编制已成为全国性趋势，河南、浙江等省份已全面推行“单元+街坊”分层编制体系，这一立法诉求具有较强的现实基础。

方向三：探索城乡规划与国土空间规划“双轨并行”向“一体融合”过渡的过渡性制度安排。 在《国土空间规划法》尚未出台、土地利用总体规划和城乡规划尚未完全整合的过渡期内，南京市应明确分层编制体系与现行《城乡规划法》框架之间的衔接关系。具体而言，可在技术管理文件中明确单元层次详细规划对应传统意义上的“控制性详细规划”的管控效力，街区层次详细规划在刚性传导框架内对接“修建性详细规划”的审批要求，避免因法律解释模糊而导致规划效力争议。

三、编制组织与审批流程层面的调整

3.1 从“分层编制”到“分层治理”的体系延伸

上海在构建“总体—单元—详细”三层规划体系方面积累了丰富经验。上海已将原分区层次和单元层次合并为新的单元规划层次，其工作重点由分解管控指标向聚焦公共利益、增强空间引导、强化有效落实转变。郑州则重构了“市级总体规划—市级专项规划—分区规划—单元详规—街坊详规”的规划传导体系。这些经验表明，分层编制不仅是一种技术手段，更应上升为一种治理模式——即“分层治理”。

南京市目前的分层编制体系侧重于技术层面的“编制”与“传导”，但在“治理”维度上仍有较大的拓展空间。具体而言：

一是规划编制与规划实施管理之间的衔接机制尚待强化。 目前南京市建立了详细规划技术修正管理办法，公共配套设施增加等规划调整周期至少压缩1个月。但规划编制阶段对实施阶段需求的预判和响应能力仍显不足，需要进一步打通“编”与“管”之间的信息壁垒和制度壁垒。

二是市区两级在分层编制中的权责分工有待进一步明晰。 在分层治理框架下，单元层次的“定规则”职能应更多保留在市级层面，以保障全市规划管控的一致性；街区层次的“落棋子”职能则应更多下放至区级层面，以提高对地方需求的响应效率。目前南京市已建立“市—区—传导片区（街镇）—详细规划单元”的纵向传导链条，但市区两级在规划编制、审批、调整中的具体事权划分仍需进一步细化。

三是分层调整程序的分级管理有待系统化。 南京市指南将详细规划调整分为单元修编、街区修改和技术修正三类，借鉴了自然资源部《城市存量空间盘活优化规划指南》中分类修改动态维护的框架——该《指南》将详细规划的动态维护分为技术修正、优化调整、规划修改三类。但“优化调整”这一类别在南京指南中未单独列明，被纳入“街区修改”范畴。未来随着城市更新项目日益增多，“优化调整”频次将显著上升，有必要将“优化调整”从“街区修改”中分离出来，形成更精细的三级调整分类体系，进一步简化程序，提升管理效率。

3.2 审批流程再造：从“逐层审批”到“分层授权”

随着分层编制体系的成熟，审批流程改革将逐步从“逐层审批”走向“分层授权”。核心思路是：单元层次详细规划保留严格的审批程序（由市政府审批），街区层次详细规划及实施深化则适度简化审批（由区政府或自然资源分局审批），技术修正类事项进一步下放至经办层面。

南京市已在审批流程简化方面迈出了重要步伐。2025年出台的“五个方面22条举措”明确，在符合管控要求的前提下可直接编制地块详细规划图则作为规划许可依据；将详细规划与城市设计、村庄规划等其他类型规划合并编制，进一步压缩规划编制和报批周期。这些做法为审批流程的进一步分层简化提供了实践基础。未来可考虑建立“审批豁免清单”，对不涉及底线管控、不突破总量指标的局部调整事项实行备案制而非审批制，进一步提升管理效率。

四、存量空间治理维度的调整

4.1 存量时代分层编制面临的新挑战

南京市城镇开发边界内详细规划目前仍以增量空间的管控逻辑为主，但城市发展已进入以存量空间盘活优化为主导的新阶段。自然资源部《城市存量空间盘活优化规划指南》明确要求建立分层编制、动态维护的机制，使国土空间规划更好地适应存量时期经济社会发展趋势。该《指南》提出的分层编制体系，将详细规划分为“规划单元”和“实施单元”两个层面，前者突出规则性和底线要求，采取正负面清单管控；后者突出精细化和落地性，以民生公益等导向优化容积率核定。

分层编制体系的建构，正是对既有控制性详细规划在实施过程中频繁修改和不能适应城市存量发展需求的不确定性而作出的结构性调整。河南、浙江等省份已明确提出“重点探索与存量空间盘活相适应的详细规划编制实施管理体系”。南京作为国家城市更新试点城市，在这一领域面临尤为迫切的改革需求。

4.2 存量地区分层治理的差异化路径

一是单元类型进一步分化，增设“城市更新单元”类别。 南京市指南将单元类型分为城镇单元、村庄单元、特定单元三类，但未专门设置“城市更新单元”。而河南已明确提出，城市更新单元应加强问题摸排、需求调查、资源梳理，明确城市更新策略，重点对城市更新改造用地进行详细引导。浙江则将详细规划单元划分为城镇发展单元、城乡融合单元、乡村共富单元、自然生态单元、陆海统筹单元和特定功能单元六种类型，形成了更为精细的分类管控体系。南京未来可在现有分类基础上增设“城市更新单元”类别，针对更新单元制定差异化的规划编制要求和管控标准，如放宽建筑量跨单元统筹、支持公益性设施容积率奖励、建立城市更新项目“一事一议”的规划许可通道等。

二是规划单元层面从“总量管控”向“总量管控+正负面清单”复合管控转型。 自然资源部《城市存量空间盘活优化规划指南》明确提出，规划单元详细规划应突出规则性和底线要求，采取正负面清单管控等方法。南京市指南在用地混合方面已建立了负面清单制度，但正负面清单的管控应用范围可以进一步拓展——包括建筑用途转换的正面清单、存量建筑功能兼容的负面清单、城市更新项目容积率核定的正面清单等。正负面清单管控方法的系统化应用，将使规划单元层面的管控从“刚性总量约束”升级为“规则约束+价值引导”的复合模式，在守住底线的同时为存量更新提供更大的创新空间。

三是实施单元层面强化“动态编制、按需供给”。 传统控制性详细规划一次性、全覆盖的编制模式无法适应存量时代各种条件的动态变化。《城市存量空间盘活优化规划指南》提出实施单元详细规划应按需动态编制，以“规划单元全覆盖”实现规划管理全覆盖，以“实施单元按需编”应对城市发展的变化，实现确定性与不确定性之间的平衡。南京未来可借鉴这一思路，建立“基础性街区详规+动态实施单元详规”的双层架构——基础性街区详规在单元划定后即编制；动态实施单元详规则结合具体城市更新项目、低效用地再开发需求按需编制，以项目为牵引、在时间上有序推进。这种模式既能保障规划管理全覆盖，又能避免一次性全覆盖编制带来的资源浪费和僵化问题。

五、技术支撑与数字化维度的调整

5.1 分层编制对数字化管理提出新要求

分层编制体系的有效运行，离不开强有力的数字化技术支撑。自然资源部明确提出“要加快推进规划编制和实施管理的数字化转型”。分层编制意味着需要建立多层级、多精度的规划成果数据库：单元层次以一级地类和总量指标为主，街区层次以三级地类为主，地块层次以末级地类和具体指标为主。不同层次的数据需要在同一平台中实现关联查询、动态更新和版本管理。

南京市目前已有较好的数字化基础。南京市规划和自然资源局正在推进“国土空间总体规划传导规则与详细规划分层编制技术要求”研究项目，旨在制定相关技术标准。但分层编制体系对数字化管理提出的新要求仍需要进一步细化和落实。

5.2 数字化管理的可能演进方向

一是分层数据库标准体系建设。 明确单元、街区、地块三个层次数据库的数据结构、精度要求、更新频率和版本管理规则，确保不同层次数据之间的可追溯性和一致性。浙江省已明确提出“1361”详细规划管理体系，以“一套编管相结合的技术标准和管控规则”为基础。南京可参照这一思路，结合自身实际制定分层数据库标准。

二是“一张图”系统的分层权限管理。 不同管理层级（市级、区级、街道级）需要不同层次的规划数据访问和修改权限。南京市应建立基于角色的分层权限管理体系，市局掌握单元层次的底线管控数据，分局掌握街区层次的详细规划数据，基层经办机构掌握地块层次的实施数据，形成“分层编制、分级管理”的数字化治理格局。

三是智能化审批与动态监测。 依托数字化平台，实现规划指标自动核验、冲突智能预警、审批流程在线流转，提升管理效率。同时，建立基于大数据的规划实施动态监测体系，对分层编制的实施效果进行持续评估，为规划动态维护提供数据支撑。

六、结论与建议

综合以上分析，南京市未来在详细规划分层编制、组织管理方面的调整将呈现以下四大趋势：

第一，法律体系从“先行先试”走向“规范定型” 。通过修订地方性法规、推动上位法修订，逐步实现分层编制体系的法律合法化和制度定型化。

第二，编制组织从“技术分层”走向“治理分层” 。建立“单元层次市级统管、街区层次区级主责、调整事项分级审批”的分层治理格局，打通“编—管—批—监”全链条。

第三，存量空间治理从“增量逻辑”走向“更新导向” 。增设城市更新单元类别、推广应用正负面清单管控、建立“基础性街区详规+动态实施单元详规”的双层架构，使分层编制体系真正适应存量时代的发展需求。

第四，技术支撑从“辅助工具”走向“治理基础” 。通过分层数据库标准建设、一张图系统分层权限管理、智能化审批与动态监测，将数字化技术深度嵌入分层治理的全过程。

这些调整方向中，核心趋势是从“分层编制”走向“分层治理” 。分层编制解决的是技术层面的“怎么编”问题，而分层治理解决的是制度层面的“怎么管”问题。南京应充分利用作为国家城市更新试点城市的制度优势和《南京市国土空间规划条例》的地方立法基础，在全国率先探索从分层编制向分层治理的转型路径，为国土空间规划体系改革贡献“南京经验”。