重庆与南京存量土地利用制度的比较

在土地市场深度调整的背景下，如何合规、高效地盘活存量土地，成为各地自然资源主管部门面临的共同课题。重庆构建了“1.5级”与“2.5级”双轨制度，形成了覆盖储备土地与已供存量土地的完整体系。而南京作为东部重要中心城市，其政策路径则呈现出不同的制度逻辑。

重庆的制度以省级地方立法为根基。《重庆市土地管理条例》，明确将“有效处置和充分利用闲置土地”列为建设用地管理的重要内容，为后续配套政策提供了立法依据。在此基础上，重庆通过《重庆市要素市场化配置综合改革试点行动方案》《土地要素市场化配置综合改革措施操作细则》以及《重庆市储备土地1.5级短期利用操作指引（试行）》等文件，构建了从顶层设计到操作细则的完整制度链条。

相比之下，南京的立法层级以市级规范性文件和部门规章为主。江苏省层面的《江苏省土地管理条例》虽对临时用地作出一般性规定，但未像重庆那样将储备土地短期利用作为重点制度安排。南京市级层面，核心规范包括《关于规范临时用地管理的通知》、《南京市土地储备办法》以及河西新城区开发建设管理委员会的《储备土地临时租借管理规定》。此外，《南京市盘活存量资产资源行动方案（2023-2025年）》和2026年3月发布的《要素市场化配置综合改革试点两年行动方案》提供了政策窗口。总体而言，南京尚未形成以地方性法规为统领的、系统化的存量土地临时利用制度体系。

二、核心制度参数的差异

两地制度的核心差异体现在适用对象、期限、建筑形式及用途范围等方面。

适用对象与框架。 重庆的“1.5级”针对政府储备土地，“2.5级”针对已供存量土地，形成双轨架构。南京则呈现分散规制特征：储备土地的临时利用主要由功能区层面管理，已供存量土地的临时利用尚未建立专门制度，主要依托低效用地再开发试点等综合性政策推进。

期限设置。 重庆1.5级利用期限一般为5年，最长不超过10年；2.5级利用一般为5年及以上。南京临时用地期限一般不超过2年，最长不超过4年（经批准可延长一次）。两地的期限弹性差异显著。

建筑形式与容积率。 重庆鼓励采用可移动、可生长的建筑和设施，操作指引规定了容积率上限。南京要求不得修建永久性建（构）筑物，河西管委会的规定明确容积率不得大于1.0。

用途范围。 重庆明确区分公益性项目（可无偿临时使用）和经营性项目（须公开招租）。南京则严格限定为建设项目施工、地质勘查等法定情形。例如，南京江北新区大厂街道办在答复政协委员提案时明确，临时停车场因“与建设项目施工、地质勘查等无关”，不得使用临时用地。这意味着，将储备土地用于社会停车场、临时商业市场等用途，在南京面临的制度约束远大于重庆。

三、核心逻辑的分野

重庆的制度逻辑可以概括为 “预防性治理” 。其核心在于：在闲置认定程序启动之前，通过政府主动介入，将可能陷入“企业原因闲置”风险的土地转化为“政府安排临时利用”状态，从而规避闲置认定和无偿收回的法律风险，将临时利用从“事后处置”转变为“事前预防”。

南京的制度逻辑则更为 审慎和传统。这一逻辑的优点是法律风险低、合规边界清晰，但也限制了存量土地临时利用的创新空间。南京的存量盘活更多依赖低效用地再开发、存量资产资源盘活等综合性政策，而非专门针对临时利用的制度通道。

四、结论与启示

重庆与南京的差异，根源在于立法层级与改革定位的不同。重庆依托省级地方立法，以“预防性治理”为核心，构建了期限长、用途广、程序规范的弹性制度；南京则以规范性文件为基础，遵循审慎的传统路径，更多依托低效用地再开发等综合性政策推进存量盘活。两地路径各有优劣：重庆模式灵活高效，但对程序规范和监管能力要求极高；南京模式法律风险低，但创新空间受限。对于其他城市，可根据自身立法权限、土地市场状况和监管能力，在两种路径之间选择或融合，形成适合本地的存量土地临时利用制度。