蒋介石在中原大战中打败国民党各派军阀及内部其他政治势力后，以蒋介石为首的南京国民政府为进一步加强其权力和消除地方割据势力，着手改革省制。蒋对此认识颇深，“现行省制之缺点及其相沿而生之弊端，今日谙习政情者，固尽人皆知，应加矫正，亦已成为上下一致之要求”。全国各界于是掀起对省制的讨论，主要集中在两个方面，一是省对下级行政机关的监督，二是省政府的职权分配。当时讨论后提出的办法即为缩小省区和推行省长制。
缩小省区的讨论由来已久，晚清和北洋政府时便有人就此问题探讨，而南京国民政府其理论源自孙中山。孙认为地方自治范围应为一县，省的作用仅是在中央与县间联络，中央与省采均权制。宋渊源最早引入孙中山理论来讨论此问题。宋氏认为缩小省区可限制省权，消除地方军阀割据，且便于实行地方自治。1928年宋发表《缩小省区论》并发起“改变省运动”，还在次年国民党三大上提交缩小省区案，引起时人关注。
中原大战后南京国民政府随着外部军事压力减轻，国民党中央各派系矛盾日益加剧，特别是蒋介石与胡汉民两派为各自的政治利益冲突更加尖锐。国民党为稳定战后政局及重新分配权力于1930年11月召开国民党三届四中全会，蒋胡两派在会上为是否召开国民大会及制定约法等问题争吵不断。蒋意图借国民会议与约法争取国民党内外支持，压制地方军事实力派和其他政治派别，增强政府约束力。而胡自认是孙中山理论的主要整理、阐释和宣传者，反对蒋主张意在维护其宪法观念、权威和颜面，防止蒋获得更大权力后自己被架空。
缩小省区案亦被认为是当时“最值得我们注意的”决议案之一，为国民党“四中全会之最大收获”。其目的是缩小省权、扩大县权，便于办理地方自治。伍朝枢和陈铭枢在这一问题上起重要作用。伍氏《缩小省区案》主张重划省区；陈氏《改定省行政区原则案》则以旧道区为省区，并改省长制。时人提倡缩小省区缘由各有不同，但最重要原因在于推行地方自治是孙中山主张，如能施行也可解决当时地方军阀割据局面。蒋介石身居中央，乐见打击地方势力。胡汉民亦然，胡提倡以党治国，军队党化，党军队化，使军队不为军阀军队，而为国家军队。伍是胡之亲信自然支持胡，而陈虽一贯被认为是拥胡一派，此时亦有支持蒋的意向。胡蒋两派尽管会因政治利益不同而争斗，但对促进国家统一、打压地方军阀的态度却是一致的。全会将两案合并审查，决议重划省区并酌量缩小，由中政会组织专门委员会研究划分及实施办法，拟具方案后送中常会审核，以备提交全国代表大会或国民会议决定。全会亦认为缩小省区“将为元明以来行政上最大之改革”，施行后“必有最显著之影响”，即有利于县自治、便于中央灵活指挥地方及保障国家统一。
缩小省区的提案一经提出，在当时就引起舆论广泛关注。《益世报》发表社论称“目前地方行政之重要改革，无过于陈铭枢与伍朝枢之两提案”“此在地方上为重要之改革，在历史上为最大之变迁”。时人称缩小省区“经本党（国民党）四中全会决定原则，及由各级党部尽量宣传后，国人莫不视之为重大问题……现虽未见诸实行，而确有具体化之趋势”。察哈尔口北十县代表王试功等也呈请南京国民政府行政院以口北十县合大同九县、朔平四县为一小省，认为此廿二余县历史风俗皆不甚异，实为一天然省。1931年1月，蒋介石到武汉，湖北省官员蒋义明将其著作呈蒋上书缩小省区一事。国民党中央党部杨栋林也发表《缩小省区问题》。各方对省区缩小“似早成一致之主张”，但对于缩至何种程度，“意见尚未能一律”，大致分为以下三类：沿用旧道区为省区、沿用旧府区为省区、另行清丈从新划分。
缩小省区亦得到国民党官方的积极响应，在1931年1月全国内政会议上，陕西省政府代表认为应将省改名为州，又给出重新划分的五项标准（土地、人口、财政、实业及资源配置）及实施办法（先将区划标准议定，再由各省做成方案，限期送部汇案审查，国务会议决定公布执行）。陕西代表所提《省行政区域应改名为州案》《为国政统一拟改定省行政区域预定标准案》，两案经审查后将其并入蒙藏委员会所提《请划四川之建南七属及汉源县并入西康省区案》。该案经审查后则决定归入缩小省区案内，一并核定。同月10日中政会就缩小省区问题向各主管院部征集材料。13日中政会地方自治组在中央党部开联席会议讨论缩小省区案，认为应组织缩小省区起草委员会并聘请专家拟具办法。张我华受命起草《缩小省区案》，草案主张“以天然山川、或现时道界、或以毗连省分之风俗人情为划定标准”；除蒙古、西藏两地外，将全国划分为69省。对此各省民众提出反对意见，延边农工商学联合会认为吉林若改为两省，新省会应设在延吉。延边四县地方自治促进会电称“自国际各方面观察，延吉地位较宁安为重要，省会似以延吉为适宜”。闽北旅京同乡会执行委员黄至深等从历史沿革、山川形势关系、文化教育比较、风俗言语特点和经济地理观察建议将闽北建安道属十六县设置建安省。闽北区二十县民众代表李恺梁认为闽北与闽中语言风俗习惯各异，不应归闽中管辖。
民众的反对意见使得国民党中央在缩小省区问题上态度更加谨慎，以缩小省区起草委员会所拟计划尚不详尽，仓促施行定多障碍，故拟不提出此次国议。而是否召开国民会议和制定约法问题在胡汉民坚持下国民党三届四中全会最后仅决议召集国民议会，没有谈制定约法问题。5月12日召开国民会议第四次会议通过《中华民国训政时期约法》，6月1日正式施行。其涉及省制规定有第一章“总纲”第一条；第五章“国民教育”第五十二条；第六章“中央与地方权限”六条；第七章第二节“地方制度”省制三条；“附则”第八十七条。南京国民政府通过约法从法律上确立其在全国统治权，为国民党训政合法性和正统性做背书，而蒋也想通过约法加强其对国民政府和国民党的控制。但约法在当时局势下不具备可实操性。
伍朝枢、孙科等在1932年12月国民党四届三中全会上重提《缩小省区案》，要求大会催促中央政治会议从速办理。全会以国民党三届四中全会时亦经决议案通过，应督促中政会积极设计进行。但1933年6月中政会才重新开会讨论，认为“本案关系重大，有专门研究必要，拟请由本会议聘请专家先研究具体方案，再提出讨论”“复经本会议第三六二次会议决议：由常务委员决定专家人选，并函行政院饬主管部秘密呈述对本案意见”。南京国民政府内政部（以下简称内政部）认为缩划全国省区“自非易事”，当时户籍法及土地法尚未施行，人口与面积无由得其确数，各县财赋盈虚尤无精密统计，其他事项亦尚待实地调查，只有“完备种种客观条件，然后始能成立具体改革方案，以期推行无阻”。基于此该案没有得到实施。
省长制的重提则是由于南京国民政府自成立以来实行的省政府委员制弊病颇多，不利于其省政府行政效率的提高。时人认为流弊有三：第一，事事皆须由省政府委员会决议方可执行，迟滞不灵且行政效率低微；第二，遇到政务范围不易区分时互相推诿；第三，各委员意见不一且发生其它流弊。蒋介石及接近蒋的人积极推动省长制。蒋和胡汉民公开决裂后，则试图联合南京国民政府行政院（以下简称行政院）来掌控国民党中央，胡则凭借粤、桂地方实力派支持，在香港遥控西南（主要是两广）事务，同南京分庭抗礼。1931年5月国民会议召开期间，南京市官员马饮冰等向大会提出《变更省行政组织以增进行政效率案》，改委员制为省长制，并取消各厅改为处或司，以整个省政府对外。结果被提案审查委员会打消，可谓是重提省长制的“先声”。12月国民党四届一中全会，粤方孙科、伍朝枢等提出《中央政制改革案》《省制大纲案》。前案的核心就是要推翻蒋介石所依赖的约法。后案则主张实行省长制，省设各厅及省务会议，以省长为核心，省长不限籍贯但军人不得担任，试图避免军人干涉地方政治和加强省政府首脑的权力。政治组审查认为《省制大纲案》等，“在此国难时期不宜多所更张，均暂保留”。
1932年12月国民党四届三中全会上，亲蒋的南京市长石瑛等又提出《取消省府委员制，改为省长制以利行政案》，主张取消委员制而实行省长制，省长总揽全省治权及辖境内军队的指挥权，选用以文人为原则，下设民政、财政、实业、教育四厅，偏远省份可改厅为科。此提案经大会决议原则上通过后交中政会参考以制定详细方案。孙科在此全会后就任立法院院长。孙认为省长制可使省长职权集中，责任既专，办事较易。且该制并不影响省政府组织，所不同点在于现省政府主席多为军人，改省长制后省长决派文人。据统计当时除东三省被日本占领和甘肃、广东由文人担任省主席外，其余省份都由军人担任。当时一国民党中委认为将石瑛所提省长制和缩小省区一并实行则最为适宜，两制度有相辅而行的必要。
1933年1月18日，国民党中央政治会议第340次会议对石瑛提案决议交政治报告组、法制组审查。中政会对于此项编制，其原则完全赞同。政治报告组审查后提出重要二点：“一，省长人选，须由文人充任；二，省治下之各项军政，统交省长节制。”3月1日中政会第346次会议再次讨论三中全会交议各省改设省长制案，在已由政治报告、法制两组审查后决议交南京国民政府行政院妥议办法再行核议。行政院于是分交各部详细拟议，4月下旬各部签呈意见交行政院，“闻大体决定改省长”。5月内政部据各部意见制定《改革省制具体方案》。与现制相比，除将委员制改为省长制外，不同在于将民政厅和秘书处合为政务厅，必要时设土地厅和警卫厅。没有完全按照石瑛等所提方案设计。内政部然后将该案交行政院审查，然后送立法院修正后即可公布实施，但被行政院搁置。
1933年9月，国民党中政会再次将改设省长制问题交南京国民政府行政院征求关系各部意见。“内政部”认为省长制早应实行以实现军民分治，呈复行政院请即督促执行；并拟改设注意各点，设立参政会及政务厅（或其他）完善组织，以求万全。10月，蒋介石和行政院又发文各省市当局及朝野名流征询意见。各省主席及大小官员大都同意施行省长制，但也认为不能急于施行，如湖北省主席张群以省长制“兹事体大、非旦夕可竣”，请求暂缓施行。甘肃朱绍良认为委员制不若省长制为优，现根本改革尚有待。而行政院则持不同观点，其认为各省绝非改革省制能使之就范，解决办法只有加强军事力量，注重经济建设，增强国民党中央实力。11月，内政部将各方对于省长制组织条例意见审查参订后，呈行政院转送中政会交由行政法规整理委员会整理修正后，再送南京国民政府立法院（以下简称立法院）。
就在1933年国民党四届四中全会召开之际，胡汉民拒绝出席而另提八项原则。南京方面为拉拢胡为首的粤系，全会以西南各中委根据胡提八项原则制定的提案为讨论中心。出身桂系而后接近蒋的黄绍竑等六人提《地方行政制度改革案》，拟议省政府设省长、副省长、秘书、法规专门委员、督察和总务、民政、财政三司及教育、建设两厅。省政府为一整体，代表中央监督地方，各司厅为省政府之一部，对外行文均以省长名义（两厅只可对直辖机关可发厅令，但对县政府则不可发厅令）。三司须合署办公，两厅则视情况而定。此外，设置省议会及省参事会。全会决议“责成政治会议议定实行日期，本案省制改革部分，交政治会议以供制定省政府新组织法原则之参考”。总结此时期的省长制改革提案，发现大致可分为三派：改省长制废除各厅分司治事（马饮冰等）、改省长制保留各厅（石瑛等）、改省长制分置司厅（黄绍竑等）。
当时舆论认为很快就可施行省长制，南京市党部又呈请迅定办法缩小省区，官方则持谨慎态度。有人认为改革省制案“年内可望实现”，而缩小省区“须有相当时间之准备”“俟改革省制实现后再着手筹备划界”。时有消息流传，江苏、浙江、江西已改行省长制，广东电荐某某为省长、某某为副省长。实际上自决议交中政会后其指定委员数人负责研究并未完竣，立法程序都尚未通过。多数立法委员认为省长制关系宪法问题，极为重大，不可草率从事。决定将该案送“立法院”交宪法委员会研究，于讨论宪法时在中央与地方政府章内详细规定。
1934年2月7日，国民党中政会开会讨论以省长制案关重要要求各省府当局依其实际经验限三月签注意见呈南京国民政府行政院审核。江浙皖赣鄂湘豫冀鲁陕甘晋等十二省市来电赞同。河北省主席于学忠认为省制改革既经决议通过，应即从速实行。于反对设副省长，认为易滋弊端且妨害政权统一。山东韩复榘认为省长制优于委员制，原因在于省长制要事仍与各厅开会，不虞专制；而例行公事由省长直接处理，时间经济工作效率必增。西南方面则模棱两可，认为中央提案不能改现制缺点，主张民选省长时改行省长制。但又表示两广不会搞特殊，从而破坏全国行政组织上的统一。行政院认为“改革省制，“内政部”为主管机关，故派黄部长视察各省，并就地于各省当局研究过去省治情形以做参考”。黄绍竑在视察后却改变看法，认为“此事非年内短期间所能办到……非因改变省制即可使地方治理得法”。
立法院院长孙科则称更改省制问题待省组织法修正后，便可实行。1936年5月5日国民政府公布《中华民国宪法草案》，其中涉及省制6条。“中华民国领土为……等固有之疆域”，宪法规定中各省的区划基本未变；“中华民国领土，非经国民大会决议，不得变更”，但仍为未来变更省区留有预备。“省设省政府，执行中央法令及监督地方自治”“省政府设省长一人，任期三年，由中央政府任免之”，实际确立了中央领导地方的政治体制，并从法律上明确了从省政府委员制过渡到省长制的意图。“省设省参议会，参议院名额，每县市一人，由各县市议会选举之，任期三年，连选得连任”体现民主之原则。“省政府之组织，省参议会之组织职权，及省参议会之选举罢免，以法律定之”也表明中央权力大于各省，因为省法律的制定权在于中央。国民党虽在宪法草案中规定施行省长制，但此时期乃至到其失去政权退出大陆，省长制仍未施行。
在1930年至1937年间，国民党关于省制设计提出两种方案，一是取消省政府委员制改为省长制，一是改革省行政区划即缩小省区。缩小省区主要是粤籍人士提倡，省长制则是接近蒋介石的人士倡议，各省和国民党内各派则根据自身利益诉求或支持或反对。南京国民政府行政院则不赞同此时改革省制，认为国民党中央没有能力推行到全国；胡汉民和蒋介石在一定程度上对两种方案都是支持的，意在重新变革省制，提高地方行政效率。但两方案均仅停留在口头表达和书面设计上，实际成效则不大。
二｜省制实践：行政督察专员制和省政府合署办公制的推行
缩小省区和省长制无法进入实际颁布施行阶段，但“改革地方政制，诚为刷新政治刻不容缓之图”。蒋介石和胡汉民因约法之争而无法合作，蒋为掌控大局，即任国民政府军事委员会委员长，并免去孙科行政院院长职务。蒋介石重新上台后反思其失败原因，开始关注政权建设，依靠新政学系黄郛、杨永泰、熊式辉、张群、蒋廷黻、刘镇华、黄绍竑等人改革地方行政制度，国民党其他派别亦有所增补。
这一时期南京国民政府人事任免和政权建设大致由南京国民政府行政院负责，蒋介石则为继续扩大其统治范围，不断“围剿”中共和打击地方军阀。1932年6月18日，蒋在庐山召开豫鄂皖闽赣五省军事会议，蒋鉴于前三次“围剿”红军失败，宣布采取“三份军事、七分政治”原则。28日豫鄂皖三省总司令部在湖北省汉口市成立，新政学系杨永泰、张群等担任要职。8月司令部公布《“剿匪”区内各省行政督察专员公署组织条例》（下文简称《组织条例》），共23条。蒋介石在鄂豫皖三省分区设立行政督察专员以主持军民两政，突破了南京国民政府成立后依据《建国大纲》在地方实行的省县二级制。蒋早于1931年江西“围堵”红军之时，即在南昌置陆海空军总司令行营，并在总部设立党政委员会，将全省划为若干区，每区设一分会管辖区内若干县，并以分会委员长兼驻在地县长，一身而担党政军权力，负责监督各县及整顿本县。蒋认为试办以来“颇著成效”，便与长江各省当局协议“欲试行移植此制而推广之”，在每一省“访求十余人或数人之精干行政专员”，然后“藉专员之躬行振导，使所属县长贤者愈奋而加勉”。
南京国民政府行政院内政部亦认为“我国省区过大……省政府指挥考察或有未便……须临时增设一督察机关以辅助省政府权力之所不及，似亦非无必要”。内政部长黄绍竑曾在广西推行行政督察委员制，1932年6月26日，内政部向行政院提出《暂设行政督察专员案》。同年8月6日，行政院公布《行政督察专员暂行条例》（下文简称《暂行条例》），共17条。《组织条例》和《暂行条例》二者是完全相异的条例，在鄂豫皖等省行政督察专员制度具有普遍性质，不仅有固定的组织，而且权力大，是在省县之间新增加的行政层级，任免权在于南昌行营总部；而在其他省区施行的行政督察专员制度则有很大限制，专员虽有办事处所，但只是临时设立，与省县二级制度并不冲突，其设置取决于省政府。
1932年10月，杨永泰出席地方政务讲习会，给红军驻区各省任命行政督察专员们演讲《组织条例》精义，称“七分政治”的基本工作，有三个基本纲领即创造制度、转移风气和集中才干。他认为：第一，专员公署“仿佛是民政厅的一个分厅，民政厅是总的，专员公署是分的，可见这个制度，是行政机关的横面伸张，不是自治团体的纵的层叠”；第二，省会的机关“仿佛是个屋顶”，专员公署“仿佛是屋四围的柱”，如果一栋屋，只有屋顶，没有四围的柱，是“不行的……那也是不能稳固的”；第三，专员虽受总司令部直接管辖，同时也受省政府的监督指挥，当然与其成为一体，也就是省府的“手足”“耳目”“口喉”，这样“不但省政府不会落空，反可以增加省政府的实际力量，同时更可以收到推广省政的效能”。
南京国民政府内政部于1932年12月召集第二次全国内政会议。蒋介石提出《修改地方行政机关组织案》，认为省政府“为主持全省行政之机关，权限宜明，责任宜专，运用宜敏”,而全省一切行政“几无一事不须经省政府委员会之议决”，有失敏捷之效且徒贻废事之机。蒋主张省政府“依其情状，设三厅或四厅”，边远省份“更应缩小规模，各厅合署办公”。关于省区域蒋认为现行省区幅员辽阔，各县距省迢遥，“省府鞭长莫及”。蒋主张在省区未能改定前，将一省分若干行政区，其性质为省政府之支部，畀以保安之权，兼任地方之责。蒋称“地方制度之根本改善，计无逾此”。因此，蒋介石提出推行省政府合署办公制和行政督察专员制。
1933年5月21日，蒋介石成立军事委员会委员长南昌行营（下文简称南昌行营）以“围剿”红军。南昌行营实际上成为国民党党政军中枢，胡汉民称其为“太上党部和太上政府”。一度南京国民政府所能控制的豫鄂赣皖苏浙闽鲁陕等十省省政府的用人行政都直接听命于南昌行营。10月蒋介石在南昌以现行省政府委员制流弊迭见“拟改省长制，先实行省府各厅处合署”，电询豫鄂陕甘皖浙赣苏等省主席，“兄等皆身主省政，或已试行合署办法，个中利弊，审试必至亲切”。各省省主席态度大致分为赞成、不赞成和模棱两可三种。
赞成者有湖北、江西、甘肃、浙江四省。鄂省主席张群认为省政府各厅处先行合署办公，其文书以省府名义行之，其主管事项由各厅处长副署，往来层转文件悉皆省去，人员经费自可节省其半。江西熊式辉大体赞成，在此特殊时期“工作效率应有加倍之努力，经费尤应尽量紧缩”，合署办公“似属可行”。但认为亦有困难之处，特签注意见“由省府呈蒋鉴核”。甘肃朱绍良认为应以省长制精神与委员制政体参配以求适宜。省府与民厅先行合署办公，财、教、建各厅仍各独立，重要事件由各主管厅长承商省府主席决定施行。省政府集中政令之中仍有伸缩余地，也与省长制精神亦相符合。浙江鲁涤平则认为省政府应总揽全省政务，完全对中央负责，非仅立于监督地位。现制权责不专，省府与厅处形成两级，应确定省府与县府两级政府，厅处为省府内部组织直接对其负责，对外行文则以省府名义，由主管厅处副署，才能俾除前弊而收合署办公之效。
反对者有江苏、河南两省。江苏省主席陈果夫认为在现行省制下宜求改令集中，通盘筹划有许多困难。陈给出三点建议：第一，若各厅长官均能接受主席命令与指导，藉人事讲通，或可稍济政制之穷；第二，为求处理公文便捷起见改良行文手续，苏省总办公厅所定规则已大见进步，然尚需善为运用；第三，总办公厅制拟加废止，于必要时召集有关系主管长官或全体委员，共同商酌施政方针。河南刘峙认为合署办公动因“在于谋补县政经费之增加”，但实际“节省经费有限，合署困难殊多”。欲谋根本救济“首应实行中央缩小省区及改行省长制之决议案，徐谋改正县区之面积”。省区缩小“则省权集中之后，厅与行政督察专员公署，均不能存在。省县既较接近，指导监督必较亲切”。
模棱两可者有陕西、河北、山东、安徽。陕西虽多次在省政府委员会会议上讨论，但主席邵力子并未直接发表意见。河北于学忠称“蒋电各省主席征求对各省改省长制意见本人尚未见到，改省长制，办事上较委员制简捷，行政经费亦节省，未始非一好办法”。山东韩复榘认为为政在人，今日设一委员会，明日设一研究所，不仅不能增加人民生产，反而添加负担。安徽刘镇华仅申明三点“一、须明省行政之地位；二、须专省政府之责任；三、须划一上下行政系统”。
蒋介石认为现行省制“实有彻底改革之必要”，解决办法就是省政府合署办公，“当能加以相当之矫正，自不容疑”，但蒋承认苏豫两省“试行此制，成效尚未大著，而事实之困难”。当时亟须解决的问题是省会中是否有能容纳省府及各厅处于一堂之公署，如果条件不允许只能“集合各厅处之主管人员，日诣省府承值”，但出现的问题是省府与各厅处间“依然各地办公”。或者一切文件“悉由省府总收总发”，但概须主席核行、厅长副署，“一人之精力时间有限，能否肆应裕如，亦属疑问”。并且一省政务“较之中央一部更为繁杂”，为便利事务之指挥起见须得发布署令，“不必事事请示于部而后行”；各省厅令恐亦“不能完全废止”，四厅中民财与教建之情形亦“各有不同”。蒋认为这些问题均“宜妥为规划，详加厘定”，才能“见诸实行，而免滋流弊”。
1934年3月南昌行营秘书长杨永泰在十省高级行政人员的集会上就省政府合署办公、行政督察专员制等省制改革发表评论。杨对省政府合署办公提出六项原则，7月在蒋介石主导下南昌行营所辖之赣豫皖闽鄂省区试行《省政府合署办公办法大纲》（下文简称《办法大纲》）。此办法共有14条，大纲的核心要义是省政府及各厅处要合署办公、对外行文统一于省政府和府厅的财务庶务统一，其目的是为了统一意志、集中权力、紧张组织、节约经费。
1936年3月中旬，黄郛从制度组织、人才、行政运用三方面向蒋谏言改善地方行政原则。蒋在核阅后认为应交内政部及苏浙闽赣湘鄂皖川等省主席审查并签注意见。5月10日蒋介石召开地方高级行政人员会议，会议分民政、治安、教育三组，其中民政组讨论涉及行政督察专员制和省政府合署办公制。12日内政部长蒋作宾讨论民政组审查各案，该组主席蒋廷黻作报告，决议省政府合署办公制“仍应彻底加以推行，始能达到预期目的”，并认为行政督察专员制“运用得力，确能辅助省政府推行政令、督察各县施政情况，专署仍宜再加充实，为省政府之一部，权限亦应再加确定”。
蒋介石首先向全国推行行政督察专员制度。南京国民政府行政院随即参考南昌行营意见将内政部所拟《行政督察专员公署组织暂行条例》（下文简称《组织暂行条例》）原案改订，1936年3月25日正式颁布，10月15日予以修正。后又颁布《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》《行政督察专员专员资格审查委员会规则》《行政段督察专员办事成绩考核暂行办法》《行政督察专员公署办事通则》《行政督察专员公署经费分等表》等。随着上述法规颁布，该制度完整法制始行具备，并突破省县二级制，形成省政府—行政督察专员公署—县政府三级制。据统计1936年行政院《组织暂行条例》颁布后到次年全面抗战前，浙鄂皖豫赣苏冀粤甘闽湘贵鲁川陕15省共成立144行政督察区。其次“为谋地方行政效率之增进及减缩省行政经费以扩充县行政经费”，开始全面推行省政府合署办公制。内政部将1934年7月蒋介石南昌行营颁布《办法大纲》修正为《省政府合署办公暂行规程》（下文简称《暂行规程》）。1936年10月24日行政院予以公布。与1934年办法大纲相比，暂行规程基本照用办法大纲文字，但亦有修改。虽依旧保持省政府统一行文之规定，但却规定各厅处与中央行政院所属主管部会关系可直接呈复，而无须经过省政府。行政院还公布《合署办公细则施行要点》《省政府合署办公后诉愿管辖程序办法》，这些法规的颁布，为省政府合署办公的施行提供了具体的法制层面的保障。1937年4月6日行政院规定各厅、处长之副署以省政府之命令、处分为限，咨、呈均不必副署，为《大纲》之补充解释。据统计全面抗战前共有桂宁鄂豫皖赣闽察川湘贵甘鲁冀青晋绥17省施行省政府合署办公制。
行政督察专员制和省政府合署办公制，经过蒋介石、新政学系及各省主席的筹划、讨论、实验，在国民党各派多方博弈后最终于全国各省广泛施行。
行政督察专员制和省政府合署办公制是国民政府在各方商议和妥协下实际改革采用的省政府制度，而要评论一种新创制度之优劣，“应以其能否达到其所预期之目的为准”，即要考察其制度的实际施行效果。
（一）行政督察专员制的施行效果
行政督察专员制的实施与运行主要依靠专员，因此专员的任用、职权及组织是否恰当至关重要。在专员任用方式上，豫鄂皖赣闽川黔等七省依1932年颁《组织条例》实施，其专员先由豫鄂皖三省总司令部任免，后由军事委员会委员长南昌行营任免。1936年1月1日后除川黔两省外，豫鄂皖赣闽五省改由南京国民政府行政院委派。苏浙陕甘湘鲁等六省则依据《暂行条例》实施，其专员由省政府委员会决议遴派，呈行政院及内政部备案。1936年颁《组织暂行条例》规定专员由行政院长或内政部长提出，呈请国民政府简派。而在专员任用人选上，《组织条例》和《暂行条例》中则无明确规定。由南昌行营任命专员的几省省主席大多为新政学系成员，如江西熊式辉，湖北张群、杨永泰、黄绍竑（先后担任），安徽刘镇华，福建陈仪等，其推荐专员也大多为新政学系成员。地方实力派控制的省份，国民党中央和地方则有所争斗。如1935年四川省18区专员，由中央任命6人，多与新政学系有关系；而由刘湘保荐12人，其中刘湘嫡系仅3人，其他均是四川各军各派人选。1936年10月行政院公布《行政院审查行政督察专员人选暂行办法》具体规定专员任用资格，且设置行政督察专员资格审查委员会。该委员会设主任委员1人，以内政部长充任；委员4-6人，由行政院长就行政院及内政部高级职员中遴派。专员任命权收归于国民政府行政院及其内政部，中央便可通过专员进一步控制地方政权。
专员的职权分为本身职权和兼职。《暂行条例》规定专员的本身职权有对本督察区域内各县、市政府的临时考察、督促及指导权，行政人员奖惩密报权，行政会议举办权。《组织条例》规定专员有巡视报告权、督促权、考核处分权、命令停止撤销权、行政会议举办权。《组织暂行条例》则规定专员承省政府之命推行法令，并监督、指导暨统筹辖区内各县市行政。专员的兼职可以分为两种：一种是专员条例规定的兼职，另一种是临时赋予的兼职。《组织暂行条例》规定专员除有特殊情形者外，应兼任驻在地县长（第五条）及该区保安司令（第八条）。兼任县长在整顿吏治，以身作则，为辖区各县表率，兼任司令在指挥监督辖区内各县市之保安团、水陆公安之警察及一切武装自卫之民众组织，以便绥靖地方。蒋曾在1933年7月专门就此问题电豫鄂赣浙苏各省主席，指示专员应以办理保甲、召集编点民团常备预备队为最重要职务。而临时赋予的兼职则多是抗战需要，如军法官、团管区司令、动员委员会主任、区税务监督者，名目繁多、各省不一。由此可见专员权力极大，但毕竟精力有限，因此专员下辖县的数量适宜才能使制度施行有较好的效果。据统计全面抗战前15省行政督察区下辖县数量，其中苏皖冀三省各区辖6—7县，浙鄂川陕湘五省各区辖8—9县，赣豫粤贵甘鲁闽七省各区辖10—11县，平均各区辖9县。北洋政府一道最少辖3县，最多辖43县，平均每道辖20县。
专员组织依1932年行政院颁《暂行条例》来看，此种专员组织显然为一临时性机构，人员总共5人。据同年南昌行营总部颁《组织条例》来看，这种专员组织是较为健全的机构。1936年《组织暂行条例》则明确规定专员组织的地位、机构和人员，专员还兼任区保安司令部司令。专员组织经费直接影响到专员组织履行职能的效果。《暂行条例》的专员组织仅在省库内开支。《组织条例》除就兼领所在地县政府额定开支外，得酌给公费，另定预算由省库加拨或另行补助。每月经费5000余元。而《组织暂行条例》的专员组织作为省政府辅助机关，由省政府编制预算，由省库支拨；兼任驻在地县长时，其县府行政经费，加入专员公署行政经费合并计算。1934年杨永泰认为当时专员每月经费浙省1000元左右而赣省每月仅2007元，不但不能责以兼县，连专做督察的本职“恐怕也干不成”。1936年10月内政部颁《行政督察专员公署经费分等表》将专员公署分等，甲等4920元，乙等4070元，丙等2900元。考察各省月经费支出情况，四川第八、九、十四、十五区专署为乙等，支2602元；第一、七、十、十三、十六等区专署系丙等，支1982元。河南11区专署中甲等3个，支3821元；乙丙两等各4个，乙等3701元，丙等3611元。川省专署尽列乙丙两等，其支出低于该表标准，河南专署甲乙两等也低于标准，丙等则高于标准。
行政督察专员制是行政和督察合一的新地方制度实践，其组织为省政府派出机关，是省制的延伸。与北洋政府道制相比更具现代性，此制度基本满足了当时的社会需求，有效提升了中央政府对地方的控制力，削弱了地方实力派的实力。这种控制并非通过武力而是通过法制途径来实现，无疑来说是一种进步。但也存在着缺点，在当时就有批评的声音。自1932年该制度施行不久，徐寒石认为此制造成地方政府冗员及专员和各县县长结党营私。施行第二年鹏九认为该制造成当政者的互相推诿、行政效率拖沓之弊，且在行政上时有龃龉扞格之弊发生，不应在行政系统横亘一种不大不小不上不下之机关。1937年专员制度各省“已渐普及”，但当时曾任县长的钟竟成认为各省所设制度并不一致，在理论方面也有分歧，钟不认为当时政治进步原因在于该制度的创立，而是由于“各省当局之励精图治”。
（二）省政府合署办公制的施行效果
据省政府合署办公法规要求可知，此制度是否成功应要做到以下几点：第一，实现主要省政府部门在同一地点办公。第二，省政府合署后文书由省政府秘书处总收总发，行文名义统一由省政府名义发出。第三，改革省政府组织结构，调整其各部门职权和人员。第四，省政府集中管理经费。因此各省需要主要解决的问题是场地、组织及其经费问题。
从各省实施合署办公来看，一般都兴建省政府新址作为合署场地，但组织、经费等都有差别。场地是省政府合署办公制度在推行过程中首先遇到的问题，按照《办法大纲》第一、二条规定，要将秘书、保安两处及民政、财政、教育、建设四厅并入省政府公署内，若公署无法容纳，应在可能范围内尽量并入，至少先将民政厅及保安处并入，其余厅处待其改建扩充后再加入。但无论是否并入，其办公程序要按照《办法大纲》办理。广西省政府为实现合署办公，在南宁城外商埠南就原有官地，并收用若干民地，建筑省政府新址，占地面积4282市井（约47578平方米），于1933年4月开工，年底完成。合署建筑费为35万4000元有奇。宁夏省政府自实行合署办公后，即建筑总办公厅一所，房舍宽敞，秘书、保安、会计、农林、社会、卫生六处和民财教建四厅及地政局等机关，一律并入公署合署办公。湖北在杨永泰担任省主席时，在公署内建筑两幢并立的办公大楼，改善合署办公条件。湖南省以旧衙尚未修复，合署办公暂难实现。广东省为筹备合署办公决于短期内建筑石牌合署，变卖泉署及光孝寺八旗会馆充当建筑经费。河南省先将秘书、保安两处及民教二厅合署办公，其余俟公署扩充后陆续并入。江西省除民教二厅业已迁并入府外，建财二厅因房屋不敷支配缓迁入。为早日完成合署办公，令市政府委员会计划省府内建筑中国宫殿式办公厅一座，估价建筑费77000余元。山东省政府最初拟就民教两厅合并改造，又因不甚适宜，打消前议。省政府主席韩复榘令建设厅在省政府内计划建筑办公楼（拟在省府大堂，以足可容纳民财教建四厅与省府秘书处全体公务员办公为限）。就当时的情况来看，大多省份无法在短期内完成省政府合署办公地点的集中。
从组织来看，各省实行省政府合署办公后，均按照规定对其组织进行重新构建，但在具体设置上各省根据自身情况而有所不同。湖北、河南、安徽、江西、福建、四川、湖南、山东、河北省政府合署办公后设秘书、保安两处及民政、财政、教育、建设四厅。甘肃、山西合署办公后设秘书一处及民财教建四厅。察哈尔仅将民教建三厅合署办公。广西设总务处（秘书处改设，此为他省实行合署所未有）、民财教三厅及经济委员会（建设厅改设）。
各省省政府合署办公后一扫过去省府各厅处骈肩而立、各成系统、各固范围、各私财用及濡滞、矛盾、重复、隔阂、推诿、龃龉之弊，“此实为现政制度上之一大革新也”。具体达成以下效果。第一是场所集中，责任明确、政令统一。省府合署办公后场所集中在一地，组织系统化，化复杂为简单，化分裂为完整。第二是行政效率提高。行文路线由中央至地方，如百川汇海，皆必归于省政府。省政府到县政府，路线也只有一条。省府合署办公前，行文层次由县局经县政府、专员公署、省政府各厅最后到达省政府，共分5级。其合署办公后，由县政府经专员而达省政府，只有3级。特别公事可不经专员公署直达省政府。如江西规定公文周转时间总收发收文至交办不超8小时，各厅处拟稿送判或签呈请示省主席不逾16小时（经批复后拟稿送判不超8小时）后，判行后缮写不超10小时，送校不逾8小时，用印至送交总收发不得逾4小时。总收发封发及文稿归档均不超8小时。第三是经费节省、人员减少。如广西经常费省府合署前经常费占55%，合署后不到45%；办公费合署前为64%，合署后不到36%；公务员合署前为570人，合署后521人。桂鄂豫皖赣闽六省合署办公后经费都有所节省，其中节省最多的是鄂皖两省。如广西合署前经费7494860元，合署后6061783元，年节省经费1433077元；江西合署前经费889033元，合署后872960元，年节省经费132621元。湖北年节省经费293872元，河南237085元，安徽309164元。西北各省每月可节省2万余元，全年达293872元，1934年预算可节省40万元；也有省份如察哈尔合署后经费较前没有减少的情况出现。
省政府合署办公制在各省施行亦出现一些问题。第一，省政府主席职权较之前有所提高，成为一省之集权者，而使省政府委员制更加成为形式。第二，省政府合署后人员、经费在某方面来说是减少了，但在施行过程中各地省府冗员仍多，经费开支也在增大。如省府合署办公后公文、会计和庶务均集中于秘书处，秘书长和秘书处事务空前繁忙，且该处下设技术、法制、统计、公报四室需要专业人才，不得不增加人员与经费，且各厅处秘书仍然存在。以江西为例，民财教建四厅节省不到10万元，而省政府增加88000元。第三，省政府合署由于规定各厅、处均得集中于省政府内办公，大兴土木使经费开支反而较原来预算为大。第四，在由中央完全控制区域，省政府合署办公施行效果较好；而在地方军阀控制区域，则出现各具特色的制度创造。如宁夏省政府自称实行合署以来，已历数年，就事实观察，实获相当效果，虽其名义上合署“为缩减经费增进行政效率”，但实际上集权于当地军事实力派即马鸿逵，一切政令，完全以省政府主席马鸿逵的命令行使。
南京国民政府省制名义上依据孙中山政制设计精神“省立于中央与县之间，以收联络之效”来构建，但在施行过程中出现种种问题，因此1930年代开始对省进行深化改革。从中我们可以得出：
第一，国民党中央在当时想要进行彻底的制度革新大都停留在设计层面，能真正实践的制度往往是基于现实和对此前制度妥协后的改进。国民党为讨论缩小省区及省长制，意图打破当时省制框架而另立新法。缩小省区若施行可削弱地方派实力，而将省政府委员制改为省长制虽可提高行政效率、节约经费，但使得省府内掌权的人大大减少，势必会遭到内部各派反对，两提议都没能正式施行。不过，各地方实力派为了加强权力和提高省政府的行政效率、节约经费等现实需要，对行政督察专员制的设置不得不妥协，蒋介石和新政学系以行政督察区改革省行政区划，以省政府合署办公加强省权和优化省职能运行，与其他各派的意见一拍即合。
第二，制度设计与实践的过程中人为的因素明显。蒋介石集团想要推动制度的改革乃至变革，必要的决策权威是重要保障。1931年制订《中华民国训政时期约法》，胡蒋合作结束，蒋为掌控中央开始联合行政院。蒋以军事机构南昌行营为抓手，以新政学系等人为主导，办理行政督察专员制和省政府合署办公制。1935年12月，蒋接任国民政府行政院院长一职后遂将其主张推行至全国。1936年3月，由行政院颁布《行政督察专员公署组织暂行条例》，则主要是蒋介石一派的意志，基本在全国广泛推行。与省政府合署办公制相关的两部法规即1934年颁布《省政府合署办公办法大纲》和1936年《省政府合署办公暂行规程》，基本都是蒋介石及新政学系的想法，再加上各省主席和地方实力派的意见，于是合署办公亦在湖北、河南、安徽、江西、福建等省推行，并逐渐在全国广泛推行。
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