4月7日，南京市人民政府在官网正式发布《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。本文重点解读《纲要》第十九章中关于更高标准打造一流营商环境的相关举措，分析其对南京市营商环境改善释放的重要信号。
《纲要》第十九章以“更高标准打造一流营商环境”为题，从政策、市场、政务、法治、人文五个维度系统部署了未来五年的改革方向。与“十四五”期间相比，《纲要》不仅对“十五五”期间的营商环境制度设计更加系统化、精细化，而且其价值取向也发生了深刻的转变——从“拼优惠、拼资源”的表层竞争转向“拼制度、拼生态”的深层竞争。以下从五个维度进行分别解读。
原文锚点：本节提出“持续实施优化营商环境政策和改革事项，完善重大行政决策和行政规范性文件合法性审查机制，增强宏观政策取向一致性和有效性”，代表着南京政策供给方式的转变。
信号解读：一是政策制定从部门分散走向系统集成。《南京市2026年优化营商环境行动方案》（以下简称：《行动方案》）中也提出“印发全市‘一揽子’集成化政策”，依托“宁企通”平台优化政策“免申即享”，实现各类政策资金直接惠及企业和项目建设。二是政策宣传从“大水漫灌”走向精准触达。“宁企通”平台已累计汇集国家、省、市惠企政策数千条，注册企业数达100万。《行动方案》也进一步提出“探索人工智能+政策服务方式，变‘企业找政策’为‘政策找企业’”。南京市正在通过增强政策一致性、提升政策直达性，降低企业制度性交易成本，释放“政策红利”向“制度红利”转型的明确信号。
原文锚点：本节提出“建设高标准市场体系，破除地方保护和市场分割，综合整治‘内卷式’竞争”。这是《纲要》建议中首次以如此明确的表述直指“内卷式”竞争这一发展痛点。
信号解读：一是竞争政策的基础性地位被强化。《纲要》明确“完善公平竞争审查机制，探索开展公平竞争审查风险分类管理”，“强化竞争政策和产业政策协同”——意味着过去以地方保护和产业补贴为主的竞争方式将被逐步规范。二是信用监管体系走向精细化。提出“聚焦重点产业集群，建立行业专属信用风险库，建设信用合规服务站，持续打造特色信用服务场景”，信用监管从“一刀切”走向行业定制。南京市明确释放了“市场一体化”和“竞争有序化”的改革信号，打破地方保护和“内卷”竞争，本质上是为优质企业创造公平竞争的制度环境，倒逼地方从“拼政策优惠”转向“拼制度生态”。
原文锚点：本节强调“深化政务服务集成创新”，推进“高效办成一件事”，深化“五证齐发”改革，打造“宁企通”惠企服务品牌。政务服务的价值取向从“政府端菜”向“企业点菜”深度转变。
信号解读：“宁企通”平台已形成政策直达的数字化枢纽，全市三级企业综合服务中心正在建立，“重点企业服务专员”制度全面推行，企业办事可通过专员代办，实现“无事不扰、有求必应”。政务服务从“管理为主”走向“服务为先”，释放了“尊商、重商、亲商、安商”的强烈信号，也标志着南京正在构建政府与企业“双向赋能”的“城市合伙人”关系。
原文锚点：本节提出“规范涉企行政执法，防止和纠正违规异地执法、趋利性执法”，构建“预防为主、轻微免罚、重违严惩、过罚相当、事后回访”的执法模式，推广AEO制度，推进“沙盒监管”、触发式监管。
信号解读：2025年6月，南京创新出台全省首个工业领域AEO（经认证的经营者）制度，首批683家工业企业进入“白名单”，全面享受便利化监管，175项中低风险行政检查频次大幅压减。《行动方案》也进一步明确“深化‘综合查一次’ ‘联合双随机’ ‘邀约式’检查，完善工业领域AEO企业、涉企行政检查‘白名单’ ”。南京正在构建“守信激励、失信惩戒”的分级分类监管体系。对守法合规企业“无事不扰”，对失信违法企业“利剑高悬”，这在降低企业制度性交易成本的同时，也释放了“信用就是竞争力”的政策信号。
原文锚点：本节提出“构建亲清政商关系，强化为企服务担当的氛围”，拓宽政企沟通渠道，建立企业家月度座谈、企业大走访等常态化机制，建立市区两级“民营企业诉求响应平台”和加强外籍人才综合服务平台建设。
信号解读：民营经济是南京经济的“压舱石”。截至2025年底，全市民营企业总数突破65万家，实现增加值9238.4亿元，占全市GDP比重达47.6%，贡献了全市47.9%的税收收入和90%以上的科技创新与新增就业。《纲要》将“亲商安商的人文环境”单独成节，本身就是对民营经济战略地位的确认。
《纲要》明确指出“落实民营经济促进法，从法律和制度上保障平等使用生产要素、公平参与市场竞争”——民营经济不再是“配角”，而是与国有经济、外资经济平等竞争的市场主体。
综合以上五个维度，《纲要》关于营商环境的变化释放了以下系统性信号：
第一，制度集成取代碎片化改革。从“一揽子”集成政策到“宁企通”平台，从“五证齐发”到三级企业综合服务中心，南京正在打破部门壁垒，构建全生命周期的为企服务体系；
第二，公平竞争取代地方保护。明确提出“整治‘内卷式’竞争”和“破除地方保护和市场分割”，既是对过去竞争模式的纠偏，也是对全国统一大市场建设的积极响应；
第三，法治信用取代随意监管。AEO制度、沙盒监管、“合一次”检查等新型监管模式的推广，标志着南京正在构建以信用为基础的新型监管机制；
第四，市场主体地位从“被动接受”走向“主动参与”。从“城市合伙人”定位到“体验官”制度，从“亲清直通车”到“政企面对面”，南京正在构建政企双向互动的治理新范式；
第五，对标国际规则、推进制度型开放。培育“投资南京”品牌，对标高标准国际经贸规则，加快形成与国际惯例接轨的体制机制。
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【以上分析基于《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（2026年4月发布）、《中共南京市委关于制定南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（2025年12月通过）、《南京市2026年优化营商环境行动方案》（宁政办发〔2026〕7号）、《南京市工业领域经认定的经营者（AEO）制度试点实施方案》（宁政办规字〔2025〕4号）及相关公开报道，文中数据均来源于上述文件。】
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