姜迎春|对南京国民政府初期劳工伤亡抚恤政策的考察

劳工抚恤是指针对劳工雇用期间伤病、残废、死亡的一种补偿，以保障其及其遗属的生存和发展，它亦属于劳工问题的一部分。劳工抚恤问题在民国时期就有学者关注，如陈达在《中国劳工问题》中对抚恤对于劳工的重要性做了细致的分析，认为抚恤不足是使劳工贫困的重要原因；骆传华的《今日中国劳工问题》则对抚恤作为劳资纠纷的重要原因予以关注，指出资方应当承担主要责任；陶百川则从立法角度指出过于偏向劳工的劳动法是不切实际的，只有在保证实业发展的前提下的劳动法，才能最终解决劳工问题。[1]近年来的劳工抚恤问题主要穿插于《工厂法》的研究之中。学者普遍认为《工厂法》虽然在抚恤力度、实施效果等方面差强人意，但是其在缓和劳资冲突，争取劳工利益方面的作用还是值得肯定的。[2]以保险方式来对劳工进行抚恤的内容则散见于各类社会保险的研究中。但是，《工厂法》中抚恤的实际保障水平以及与当时社会保险的关系，还有待深入探讨。

国民政府制定保障劳工福利的系列法规

1927-1937年间，南京国民政府制定的涉及劳工抚恤的关键法规有《工厂法》《劳动保险草案》《强制劳工保险草案》和《简易人寿保险法》等。本文以这几部具有代表性的法规中涉及劳工抚恤内容为切入点，通过比较它们的抚恤范围、残废死亡抚恤的力度，来考察这一时期劳工抚恤的保障水平和它们之间的关系，以及政府在出台这些法规背后的政治、经济考量。

一、《工厂法》的制定和实施

中国工业化在1928年迎来了继一战以后的又一个黄金时期。1920年现代化生产占工业总产值的10.78%，占工农业总产值的5.03%；1936年则比重分别升为23.69%和11.35%。[3]劳工人数也是直线上升。据统计，1931年中国1，518，588名劳动者中有工业工人1，038，665人，交通工人208，558人，矿山工人271，365人。[4]作为一体两面，劳动灾害也日益严重起来。据中央工厂检查处统计，“国内发生工业灾害在1934年达2470次，伤亡人数5011人，1935年达2655次，伤亡5629人。”[5]劳动冲突频繁发生。1928年下半年，“江苏省劳资纠纷8起，罢工15起；浙江省劳资纠纷34起，罢工6起；天津劳资纠纷12起，罢工2起；广州劳资纠纷10起，罢工5起；北平劳资纠纷20起，罢工10起。”[6]原北洋政府制定的《暂行工厂通则》由于抚恤范围狭窄，抚恤力度不大，不能满足劳工最低的生存要求，成为这些冲突的导火索之一(见表1)。例如：1918到1926年间涉及抚恤的罢工一共有18起，而依法解决的只有4起，仅为约20%[7]。

1927年南京国民政府成立后，为了取得劳资双方对新政权的认可，积极调和劳资矛盾，蒋介石在政府成立第一天就发布《上海劳资调节条例》，保证制定工人保障法，“规定因工作而死伤的抚恤金。”[8]意味深长的是，资方也要求通过法律来解决社会无序的状况。1928年2月13日，各省商联会呈请国民党中央党部云：“每逢工人与商人事件，主持者依成见办理，”“专重劳工，舍却商人”，建议速定劳工法[9]。因此时人称“盖劳资问题，本不可免，亦不必求免。……解决之标准法律是也。”[10]1929年12月，《工厂法》在人们的盼望中出台，关于抚恤的内容有了较大变化，如表1：

表1《暂行工厂通则》《工厂法》

关于抚恤的条款对比

从上表的条文对比可以看出：首先适用范围扩大。对工厂的要求人数上从100人减到30人，从“凡含有危险性质或有害卫生者”改为“凡用汽力电力水力发动机器之工厂”。其次，伤残抚恤责任更为明确。直接规定必须要补偿的款数，而不是以前“厂主应按照所办工厂情形，拟定抚恤规则，呈请行政官署核准”的模糊字句。再次，抚恤力度较以前大。如伤残抚恤不光给医药费而且还得给津贴。最为重要的是确立了厂方绝对责任原则。《暂行工厂通则》对工人的抚恤前提是因工作造成的，而《工厂法》则无此规定，意味着只要是该厂雇佣的工人，就可以享受这一权利，减少了资方借故推卸抚恤责任的可能性。

也许《工厂法》存在“袒工抑商”的倾向，颁布后资方要求展期和修改的呼声不绝于耳。受到最大攻击的就是厂方的绝对责任原则。要求“伤病残废死亡等须经厂医证明确系因执行职务而发生者始能依法具领”。理由是“人情恶劳喜逸……如不加之限制，窃恐工人中或有利用法文情事而冒称有病……”。[11]还有人建议抚恤金数应按资本数目分等级计算。[12]国民政府既慑于资方的要求，又不愿改变其“体恤劳工”的初衷，虽然不得不于1932年12月30日公布了《修正工厂法》和《修正工厂法条例》进行回应，但修订版采取了折中劳资利益的原则，将“凡用汽力、电力、水力发动机器之工厂”中“汽力、电力、水力”六字删去以免挂漏，实际上扩大了抚恤的范围。又将“工人”界定为“直接生产或辅助其生产工作之工人，其雇用员役和与生产工作无关者，不在此限。”[13]这实际上缩小了范围。

资方要求展期的理由主要有：(一)“《工厂法》与经济现状实有不合，一旦施行，极有窒碍，此举关系国计民生至为重大”[14]。孙本文称：“本国工业尚在幼稚时代，资本短少，常受资本主义压迫，己经不易支持挣扎，若再受《工厂法》的限制，必至难于维持。”[15](二)根据商务印书馆总经理王云五提出的“恤金过巨，不克负担”[16]。

究其原因，时任国民政府实业部劳工司司长的李平衡认为，《工厂法》以西方工业发达国家的劳动立法成例和国际劳动标准为参照，拟定草案“未免偏涉理想，或未能尽合国情，一经实施，困难重重，要求修改者，亦日益众多”[17]。方显廷也有同感：“欲求此法之推行迅速，尚须参照国内实在情形，加以修改；拾人成法，徒重理论，即尽择各国工厂法之优点融会一炉，亦未免遽能行通”。[18]国民政府这一次“因南北各厂家，迭推代表，要求展期实施，”只好“重达其意，许予展缓半年”。[19]后又一再延期，到1932年底才正式实施。胡汉民感慨到：“立法院所立的法，已不为少了，然而措之事实，能见成效的究竟有几多呢?”[20]

茅盾《子夜》

（开明书店1933年版）

劳工抚恤是否真的达到了保障的要求呢?首先，从抚恤条款受益的对象来看，“凡用发动机器之工厂，平时雇佣工人30人以上者，适用本法。”那么据中央工厂检查处1934年年报，11省合于《工厂法》第一条规定的工厂之工人约有52万人。[21]而根据前文的1，518，588劳动者计算，受恤比例不到应受恤人数的40%。

其次，从抚恤金的保障能力来看。根据1929年公布的《工厂法》及其《工厂法施行条例》规定(见表1)，在1927年的上海非熟练工人，抚养5口人，最低生活费每月需21.34元，[22]人均4.5元。1930年全国工资标准工人最高月工资为50元，最低为5元。[23]那么按照《工厂法》抚恤金额的规定，一个因公死亡的劳工最低可以得到420元，最高可以得到1500元的抚恤金。最低的抚恤金仅够5口之家生活20个月，最高的可供类似家庭生活60个月。而因伤致残者，最多可以拿到1800元，可以供五口之家生活90个月；最少只有60元，仅能生活3个月不到。而且不是每个工厂都能做到这一点。“劳工赔偿……大多有厂方决定，而其决定，又多根据于厂方经济情形……”。[24]这只能算部分保障或不完全保障。

国民政府改善劳工福利修建的劳工新村

国民政府在制定《工厂法》中本着“折衷于劳动中心主义与资本中心主义之间，于不妨碍产业之发展或存在之限度以内，予劳动者以相当之保障，即以促进劳资之协调。”[25]这种原则透露出政府制定和施行《工厂法》目的不是为了彻底解决劳工保障问题，而是着眼于缓解劳资矛盾，维护社会稳定。同时也暗显了国民政府政治立场上的模糊性。国民政府既希望赢得资方的支持，同时又想得到劳工阶层的认同。于是变成了这种骑墙的做法。诚如国民党学者萨孟武所说：“如果我们同时希望两个阶级都来拥护，那么我们的政策只能模棱两可……”。他认为国民政府太想迎合社会全体人民，结果反而一无所获。[26]政治的考量消弭了社会保障扶弱济贫的根本宗旨，这也许就是劳工抚恤不彻底症结所在。

二、《劳动保险草案》

《强制劳工保险法草案》

的夭折

国民政府在《工厂法》抚恤条文前特别说明如是：“在劳动保险法施行以前……”，[27]国民政府代表李平衡1934年在第18届国际劳工大会上也说：“目前中国，虽未达到工业发达之阶段，但工业工人已达二百万左右，而其人数且增加极速。因此，中国政府无论如何困难，必尽力设法保护此辈工人，除已实行工厂法、工会法、劳资争议处理法、团体协约外，……尚不足以资救济工人之生活，现已着手拟订劳工保险法。”[28]因此，政府表达出的意愿是《工厂法》的抚恤条例只是临时性的措施，劳动保险才是解决之道，借此希望各界不要纠缠于《工厂法》的不足，期待后文，为国民政府赢得了宝贵的喘息时间。

国民政府成立第一天也保证“实行劳动保险及工人保障法。”[29]工商界也持支持态度。上海总商会因为资方在职工退职时负担过重，主张举办劳动保险。[30]1929年2月，广东省农工厅劳动法起草委员会受国民政府委托编成了《劳动保险草案》。

比较《劳动保险草案》和《工厂法》中关于抚恤的条款(见表2)，最重要的是增加了遗族抚恤的条款。其中规定因公死亡，给予遗族年抚金，寡妇、子女、长亲可得到死者死前一个月工资的1/5，但不得超过3/5，按照当时的工资标准计算，最高可以每月达30元，最低为1元，当时人均月最低生活费约5元，因此，大部分抚恤可以保证一个人的生活。注而且抚恤期限也基本能使受益人独立。如寡妇领到其死亡或再婚止；子女(含继子、私生子)至16岁为止；长亲则领到其死亡或不必要时为止；弟妹等也可领到16岁止。[31]1932年，由实业部起草的《强制劳工保险法草案》又将抚恤保障水平进一步提高，对保险费的负担做出了明确的规定：(一)伤害保险费由原来完全由业主承担，还为被保险人缴纳工资的1%，业主4%；(二)疾病保险费由业主和被保险人各承担一半改为被保险人缴纳工资2%，业主担负3%。另外特别强调了政府的责任，规定“国库及地方金库对于各保险社的酌与补助。”[32]

1933年4月，立法院商法委员会函聘上海保险法专家王效文起草《保险业法》（草案）

但是，当《强制劳工保险草案》进入立法程序时，内政、交通、铁道、军政四部审查通过，到立法院后就杳无音讯，个中原因讳莫如深，国民政府一直未予说法，许多年后宣称：“因抗日战争爆发，致未定案。”[33]这种说法疑点颇多，单就草案通过的时间而言，草案在1932年就已经进入审议阶段，5年时间没有通过。而《工厂法》从制定到通过只用了2年时间。《简易人寿保险法》从调研到实行只用不到1年的时间。到1942年社会部拟定《健康保险法》时，透露了些许信息：“国家预算数额已经膨胀，不能多予补助……实在不易举办”。[34]劳动保险强调政府、劳、资三方责任，政府缺失，法规的推行无异于纸上谈兵。

表2《工厂法》《劳动保险草案》

和《简易人寿保险法》抚恤内容比较

三、《简易人寿保险法》

的推行

国民政府在劳动保险上有始无终，不得不另辟蹊径，来履行承诺。《简易人寿保险法》就是在这种条件下诞生的。国民政府1935年派邮政储金汇兑局局长张明昕赴英、美、德、日等西方国家考察保险事宜后，认为日本的简易生命保险模式“其制度不足以稳定一般人民之生活，增进社会之安宁，且所集之细微保费，集成巨额资金，以之运用于社会国家建设，福国利民。”[35]值得推广。经过张氏的努力，立法院几次审议，1935年4月26日通过了该法。张氏认为中国的简易人寿保险最大优点在于“以小额保费之人寿保险，以保障中下级人民因其生命夭亡而受的经济损失。”[36]

从表2可以看出简易人寿保险的保险范围达到了12-60岁的全体国民，且不用体检。整个法规条文明晰、操作简单，它的补偿程度是根据被保险人买的保险金额多少来决定，只规定有上下限。“以国币50元至500元为限，如同一保险人订立多个保险契约时，其保险金额总数，不得超过500元。”[37]如一个人买20年1万的保险，如果在有效期内保户死亡，则由受益人领取预期的1万元，如果保户到有效期满仍然健在，则可亲自领取1万元保险金额。[38]它分定期保险和终身保险两种，定期相当于养老金性质；终生保险为遗族而设。

1936年中国保险学会会刊《保险季刊》创刊号特载《简易人寿保险法》

该保险出台后，受到政府的大力推崇。蒋介石亲自为邮政储金汇业局举办的简易人寿保险题词，称其为“溥益民生”。[39]国民政府各个机关院校、事业机构纷纷响应，集体投保，交通部政务次长俞飞鹏于1936年4月命令“各机关转饬所属加入投保。”[40]行政院、上海市政府、中国航空公司等单位都纷纷集体投保。同时为了鼓励团体投保，《简易人寿保险章程》中规定“集合15人为团体契约，……团体契约之保险费，得按九五折征收。”[41]

据统计，到1936年止，一年时间“成立契约16674件，入保费18244.52元，保险金额3431947.6元。”而其中工人投保2701件，占全部投保数的16.2%，而同期商界人士为30.3%；公务员为2.7%；交通部门为21%，无业的占5.7%。[42]可见，简易人寿保险在当时成为《工厂法》抚恤之外的另一种补偿措施。应该看到的是，在所有参保人数里面，最需要保障的工人和无业人士只占了21.9%，比例不高。而属于国家垄断的交通部门却是比例最高的。对劳工更为不利的是“保险局有选择危险之权，如被保险之职业，认为过分危险，或体质认为羸弱时保险局拒绝保险。”时人批评道：“似背保险之普遍性，……亦背社会事业简易寿险的最大使命”。[43]

另外，保险是多买多得，而“……大半民众，衣食尚难自给，乌有余资及此。”[44]1935年的保险数据显示：低额保险1角到5角的占了43.4%；6角到1元的占26.4%，赔偿金额最低的50元到150元的占了65.6%，“其保费愈大，则件数愈小，保险金额亦然，足证社会一般人民经济力量之薄弱……”。[45]而且这些低额保险又不足以保障意外伤害的损失[46]。所以普通民众受益有限。

上海邮政储蓄汇业局保险处于1937年1月创刊《简易人寿保险》

但政府对《简易人寿保险法》的推崇耐人寻味，劳动保险需要政府投入巨额资金，所以有始无终。而简易人寿保险的保费都是由投保人自己承担，与国家和企业没有关系。这是原因之一。另外，该业务能集中大笔社会资金，到1936年11月底止，共收保费18244.52万元。这些保费都用到什么地方去了呢?据统计，首先“购买中央政府发行之公债、库券……”，其次“经营仓库业；农业放款；投资于国营生产事业单位之放款……”[47]众所周知，国民政府的公债、库券是政府财政的重要支柱。政府可谓是号称“稳定一般人民之生活，增进社会之安宁”，而意在“所集之细微保费，集成巨额资金……”。

结 语

回顾这10年南京国民政府为解决劳工抚恤问题所作的尝试，可以感受到社会保障的水平高低并不是单纯由法规的详实来决定。国民政府三部法规都是借鉴西方成熟法条，从法律角度来说堪称无懈可击，但是《工厂法》因为国民政府在政治上采取阶级调和的立场，结果走向了愿望的反面，并没有根本解决劳工抚恤问题，而且饱受资方攻击；劳动保险起点较高，被寄予厚望，但国民政府在巨额的经济责任面前，有心无力，以至有始无终。《简易人寿保险》执行后，由于利益取向发生变化，与抚恤劳工的目的渐行渐远。可见，在当时的历史条件下，抚恤劳工更多时候成为国民政府消弭或延缓劳工的反抗和斗争的工具。

本文原刊于《中国矿业大学学报》

2012年第4期

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作者简介：姜迎春，武汉理工大学马克思主义学院教授，博士生导师，国家高层次人才计划入选者，湖北省马克思主义中青年理论家。武汉理工大学马克思主义学院中国史方向学科带头人。主要研究方向：中国近现代社会史、中共党史、马克思主义中国化等。