江苏省南京市财政局课题组
对行政运行、公共服务等领域开展成本绩效分析，推动降本增效，提升政府治理水平和公共服务质量，是当前预算绩效管理改革的前沿课题。2025年，南京市财政局组织对南京市市级信息化运维项目开展成本绩效分析，对相关工作进行了进一步探索。
以“一线、两点、三步”的总体思路，对成本绩效分析进行战略规划和宏观设计。
“一线”即一条主线。以“筑牢绩效理念、遵循成本效益原则、构建成本绩效闭环管理体系”为主线，一以贯之、一贯到底，致力于“守绩效之正、开成本之新”。
“两点”即两个关键点。以事前为时间点，先谋划再行动，实现“做正确的事”；以管理为落脚点，以分析手段服务于管理目的，实现“正确地做事”。
“三步”即三个主要步骤，步步递进式向前推进。一是匡正功能定位。科学论证功能定位，重点评估功能必要性、功能适当性、功能构成合理性、功能实现经济性等，在决策源头保障信息化运维项目功能定位的正确性、准确性。二是整合业务流程。全面梳理业务流程，细化至末端节点，借鉴先进做法，推动业务流程重塑再造，形成信息化运维项目的最优实施方案。三是精细管控成本。根据业务流程与投入成本的对应关系，厘清成本构成，测算各个成本细项，加总确定实施信息化运维项目所必要的成本投入数额。在此基础上，通过预算安排落实成本管控，即：在预算编制环节，精准分配和投放财政资金，保障必要的业务需求；在预算执行环节，强化刚性约束，将实际发生的业务支出控制在必要的水平上。
（一）功能评估
聚焦基础、尺度、架构、约束“四要素”，开展功能必要性、功能适当性、功能构成合理性、功能实现经济性“四评估”，保障功能评估的全面性。
1.评估功能必要性。功能必要性是基础，回答的是“为什么要实现这个功能”的问题。该项评估聚焦于判断运维工作是否属于支持部门核心职能运转的必需内容。评估要点包括：一是区分信息化运维与信息化建设。维护既有系统稳定、安全、高效运行，排除故障，属于运维范畴，而增加新模块、开发新功能属于建设范畴。二是划清市场化的运维服务与政府部门自身履职的界限。明确采用信息技术手段和方法，提供专业性的技术支持和管理服务，属于市场化的运维服务范畴，而运用公共权力行使管理、服务、监督等行政职能，属于政府部门自身履职的范畴。
2.评估功能适当性。功能适当性是尺度，回答的是“这个功能要做多深、多广、多强”的问题。该项评估旨在考察运维内容与当前业务实际需求的匹配程度。评估要点包括：一是落实分级保障思想。依据系统的业务性质、用户规模、中断影响等要素，科学划分保障等级, 确保运维资源与保障等级动态匹配。二是落实集约配置思想。优先采用统一运维平台、共性服务模块等集成化方案，实现运维体系与整体信息化环境协调一致，避免功能交叉重复和资源浪费。
3.评估功能构成合理性。功能构成合理性是架构，回答的是“这个功能如何组织才能高效发挥作用”的问题。该项评估侧重分析运维各项任务之间的逻辑关联与资源配置效率。评估要点包括：一是保障运维功能的整体性。运维各项任务构成一个有机整体，覆盖事前预防、事中处置、事后改进各阶段，包含巡检、响应、变更、优化等基本要素。二是保障运维资源与功能的适应性。为完成运维功能所配置的人力、工具等资源，在类型、数量、能力上与运维功能相适应，资源配置能够有效转化为预期功能实现。
4.评估功能实现经济性。功能实现经济性是约束，回答的是“花这么多钱来实现这个功能值不值”的问题。该项评估核心在于实现运维应有效益的同时，做到成本最小化。评估要点包括：一是注重在功能层面管控成本。推动利用率低、闲置的系统退出，避免为“僵尸系统”持续输血；推动重复性、高频次的人工操作自动化，大幅减少人力投入以及人为错误。二是注重在功能层面管控成本变动的风险。持续关注技术迭代、行业变革、应急响应等成本变动因素，积极制定应对预案；推动服务标准化与价格透明化，探索阶梯付费、按效付费等模式。
（二）流程分析
沿着从整体到各个局部的路径，“先选方式，再定流程”，保障流程分析的体系性。
1.选择运维方式。在驻场、定期、远程等运维方式之间作出最适当的安排，其核心是评估系统对业务的影响程度与故障容忍度。首先，识别系统价值，聚焦“核心战场”。评估系统核心度，即该系统故障对核心业务造成损失的程度。对于核心系统，必须确保及时响应，通常需选择驻场或高强度远程运维。其次，考察故障情形，规划“作战半径”。分析故障特性与修复需求，即该系统故障是否经常需要人员现场修复。对于频繁需要现场干预的系统，如涉及专用硬件、密集用户现场支持或复杂的多系统协调，则应倾向驻场或混合方式。再次，权衡成本效益，配置“攻防资源”。统筹兼顾成本与效益，在业务层面管控成本。驻场运维能提供最高级别的即时保障，然而成本最高；定期运维成本最低，然而仅适用于非核心、高稳定性的辅助系统；远程运维性价比高，然而对网络、监控工具及人员技能要求高。据此，采取差异化组合策略，对极少数核心系统采用驻场运维，对比较重要的、可更多依靠网络修复故障的系统，采用远程监控辅以定期巡检，对一般系统采用定期运维。
2.制定运维业务流程。构建顺畅、高效的运维模式，关键在于统一的前台受理和清晰的规则指引。首先，统一服务界面，开通“智慧门户”。设立唯一的服务请求入口，确定唯一的响应分级标准，所有问题由同一个前台受理，并依据对业务的影响程度明确定义“紧急”、“高”、“中”、“低”优先级，确保资源按正确顺序投入，避免混乱。其次，理顺协同规则，构建“通达路网”。围绕“请求—响应—解决—关闭”流程主干，为每种运维方式设计清晰、互锁的流程细节，明确远程团队与现场人员之间的“握手”规则，即在什么情况下、多长时间内必须将任务进行线上线下交接与协同，避免责任真空或推诿。再次，激活反馈机制，安装“指引路标”。要求将所有运维处理过程和结果数据固化，形成完整、翔实的台账资料。基于这些数据，定期分析瓶颈，如高频问题类型或协同延迟环节，并据此持续调整优化流程规则与资源配置，推动运维从被动响应转向主动管理和持续改进。
（三）成本测算
区分软件与硬件、安全、租赁“三类别”，适配工作量法与比例系数法、固定费用法、市场价格法“三方法”，保障成本测算的合理性、精准性。
1.软件、硬件运维。将工作量法与比例系数法结合起来测算项目运维成本。工作量法以实施运维项目所必要的人数和工作时间为基础计算运维费用。考虑到运维服务主要是运维人员的服务，成本主要取决于人力投入，因此，工作量法适配性较强，能够适用于运维需求波动较大、工作量难以预测的项目。软硬件运维费用=工作量×平均费率。例如，依据《2024年中国软件行业基准数据》（CSBMK-202410），确定软件运维平均费率基准取值为21514元/人·月，每月以21.75天计。比例系数法是在资产原值的基础上取特定比率计算运维费用，通过与资产原值绑定，能够平滑运维需求的偶然波动，在运维需求相对稳定时，省去复杂的逐项测算。该方法适用于运维需求相对稳定、工作量可预测的项目。软硬件运维费用=资产原值×运维建设费用比。例如，参照《江苏省省级政务信息化运维经费预算编制规范（试行）》，确定定制开发软件运维的运维建设费用比取值为5%，成品软件运维的运维建设费用比取值为4.5%。
2.安全运维。如等保测评和密评，服务内容相对标准化，较适合采用固定费用法确定项目运维成本。固定费用法是指在一定业务量范围内，成本保持相对稳定的情况下，取固定值作为运维费用。例如，依据《2024年中国软件行业基准数据》（CSBMK-202410），参考本地市场水平，结合实施项目所必要的人数和工作时间，合理确定三级信息系统等保测评和密评费用分别为3万元/年和4万元/年。
3.租赁运维。如通信设施设备、云资源租赁，服务内容趋于同质化，较适合采用市场价格法确定项目运维成本。市场价格法是指在基于竞争性市场格局、遵循市场化定价机制，市场价格可承受、较稳定的情况下，选取市场价格作为运维费用。例如，对于通信设施设备租赁，考虑到通信行业已形成成熟的行业惯例，不同运营商提供的同规格线路（如100M专线）在技术指标（带宽、时延）上差异极小，根据不同运营商公开发布的“基准价目表”（如100M专线月租价），以及基于长期合作关系提供的折扣，通过横向对比不同运营商的报价，选择性价比最高的方案。
成本绩效分析是一项系统性工程，政策性、技术性强，实施难度大。在实施过程中，南京市财政局在团队、标准、信息、方法“四维度”深入探索实施路径、研究提出解决方案，保障成本绩效分析顺利推进。
一是配齐配强工作团队，保障专业性。成本绩效分析需要工作队伍真正懂业务，拥有从事相同或类似工作的技术经验，这样才有能力对业务流程及相应成本的必要性作出专业判断，进而去伪存真、删繁就简。为获取专业力量支持，财政局在政府采购制度框架内，与由南京财经大学多位教授组建的预算绩效管理咨询公司深度合作，邀请高校计算机学教授加入，将绩效专家把舵与技术专家把关结合起来，共同组建能打硬仗的团队。
二是建立绩效标准体系，保障权威性。在成本绩效分析中，衡量绩效的尺度、评判绩效的依据仍然是绩效标准。为了得到绩效标准，需坚持系统思维，综合相关行业领域的政策、制度和标准，由表及里，勾画出绩效标准的轮廓和架构。例如，针对信息化运维，根据绩效标准与技术标准的衔接匹配关系，先夯实技术标准基础，再建立绩效标准。在技术标准中，紧紧依靠健全、完善的国家标准，先通过分类标准，如《信息技术服务分类与代码》（GB/T29264-2012），界定范围，解决“运维是什么、包括哪些”的问题，再通过能力标准，如《信息技术服务 运行维护 第1部分：通用要求》（GB/T28827.1-2012）及其全系列，考查具体实施过程，解决“运维应该怎么做、做到什么水平”的问题。
三是弥补填补业务信息，保障充分性。成本绩效分析需要深入到各部门的业务条线中去，甚至需要延伸至基层单位和资金使用终端，收集和加工大量信息，对业务流程及相应成本进行抽丝剥茧、条分缕析。针对信息不完整、质量不高的情况，财政局尽一切努力设计和执行替代程序予以弥补，尝试还原或近似还原信息，或尝试获取其他能够实现相同或相近目的的信息。同时，在区分信息重要性的前提下，以核定自行填补。成本绩效分析不在于总结“实际是什么”，而在于探求“应当是什么”，相应地，有效信息常常不是“统计”出来的，而是“核定”出来的。例如，针对台账资料缺失的情况，经过重要性判断，需要依据技术经验核定实施该系统运维的必要工作量，作为成本测算的有效信息。关于工作量的历史信息，如有，经过合理性判断，供核定时参考，不作为成本测算的依据。
四是精打细磨测算方法，保障适配性。成本绩效分析需要“细微之处见精神”，在厘清成本构成的基础上，对每个成本细项都用最为科学合理的方法测算，真正做到“把水分挤干”，唯有如此，才能得到必要的成本投入数额。将测算方法与成本相适配，在借鉴学理和实践的基础上，通过比选得出适当的方法，并结合实际对方法的细节进行精细加工，做到每个细节都理据充分、经得起追问。例如，对于测算过程中有关参数的选取，财政局优先从与具体应用场景最贴近的本地标准或本地口径统计数据中选取，如没有，再从全国口径统计数据中选取，并参考本地调研情况予以适当调整，保障参数选取有充分的依据和充足的合理性。又如，针对每个软件、硬件运维项目，在采用工作量法、比例系数法分别测算得到必要的成本投入数额后，在众多方案中最终选择“取高值”，对裁减“冗余”资金采取慎重、谦抑的态度，保持稳健，强化成本测算结果的信服力、可用性。
通过成本绩效分析，发现南京市市级信息化运维项目还存在以下主要问题：在宏观层面，管理机制不够健全。尚未实现全面扎口管理，项目实施由各部门自行决定，项目资金也散落在众多市级专项资金和众多部门的部门预算中。在具体项目层面，功能定位不够准确，部分项目将信息化运维与信息化建设相混淆，部分项目市场化的运维服务与政府部门自身履职的界限不分明；业务不够精简，部分项目以驻场方式运维必要性不足；成效不够扎实，部分项目运维未实现“解决问题”基本目标；成本不够节约，部分项目合同签订数额大幅高于实施项目所必要的成本投入数额。经测算，全部样本项目可节约成本的平均比率约为20%，据此估算，针对市级信息化运维项目，若全部以实施项目所必要的成本投入数额安排预算，在目前每年总体规模约4.4亿元基础上，可节约财政资金约8800万元。
针对发现的问题，建议：一是信息化主管部门强化统筹管理。按年度审核各部门运维方案，编制年度运维计划和信息化专项资金年度预算，做好全程监督，实现市级信息化运维全面扎口管理。二是各有关部门改进项目管理。从实际需求出发，准确界定信息化运维的功能定位、职责分工，精简信息化运维项目及其业务流程，剔除“冗余”、挤干“水分”，优化对信息化运维项目实施的管理，将管理的“准星”对准解决问题的“靶心”，务求解决问题“实绩实效”，实现信息化运维项目务实有效、降本增效。三是财政部门强化预算约束。审核信息化专项资金年度预算，将成本绩效分析结果与预算安排挂钩，保障信息化运维资金统筹、成本管控落实到位。
（课题组成员：王宇 曹志巍 仇卉 金航）
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