前一篇《以〈安全生产法〉为尺，深论网约车"公户转私户"的制度风险》（以下简称"前文"）以《安全生产法》为分析框架，论证了一个核心命题：城市客运的安全管理，需要一个既有法律身份、又有实质组织能力的制度节点来承载；个人（含个体工商户）在客观上不具备满足《安全生产法》第二十四条所要求的组织条件，"一人一车"的结构无法有效运行法律规定的安全管理体系。
那篇文章的分析对象是昆明市2025年底发布的"公户转私户"通知。彼时，个人持有网约车营运证还是一项地方性的临时政策，是否会在更大范围内被采纳，尚属未知。
2026年6月4日，南京市交通运输局等八部门联合印发《南京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》（以下简称《细则》）。南京成为又一个在正式制度层面允许个人申请网约车车辆营运证的城市。 与前文分析的昆明通知不同，南京的做法不是一份临时性的"通知"，而是一部经过起草、征求意见、八部门联署的正式规范性文件。这意味着，"个人持证"正在从地方性的应急政策，演变为一种具有制度扩散趋势的治理模式。
本文的目的，不是对南京新规进行全面的褒贬评价——客观地说，《细则》在驾驶员权益保护、合规码制度、运力动态调控、禁止订单转卖等方面的规定，不乏值得肯定的制度创新。本文聚焦的是一个特定的制度问题：在允许个人持有营运证之后，谁来承担《安全生产法》要求的组织化安全管理责任？南京《细则》在这个问题上，是否给出了经得起检验的回答？
一、南京做了什么：一个简要的制度梳理
南京网约车治理的法律框架分为两个层级：
《细则》第九条第（二）项规定，申请车辆营运证时：
车辆所有人为个人的，应当提供个人身份证明、《网络预约出租汽车驾驶员证》，个人名下无其他从事网约车经营车辆的承诺书，以及相关服务承诺书。
此前的制度实践中，"车辆所有人"通常被理解为网约车企业或合作租赁公司。南京《细则》明确将"个人"列为与"企业"并列的车辆所有人类型，这是在正式制度层面对个人持证模式的确认。
这一制度的政策逻辑并不复杂：大量网约车车辆的实际出资人是司机个人，但因此前的政策不开放个人办证，这些车辆不得不登记在企业名下（以租代购、挂靠等形式），造成了车辆产权与营运证所有权的分离。南京开放个人办证，政策意图是**"让实际出资人能够以自己的名义合法持证经营"**，从而化解产权纠纷，降低从业门槛。
这个政策意图本身是可以理解的。但需要追问的是：在实现"简化办证、化解纠纷"的政策目标时，制度设计是否同步保障了安全生产责任的完整归属？
二、安全责任的三层分配与一个缺失
《细则》以第十七条至第十九条三条，构建了一个"三类主体、三层责任"的安全管理框架。梳理这三条的内容，可以清楚地看到责任分配的完整图谱。
第一层：网约车平台公司（第十七条）
《细则》第十七条对平台设定了全面的安全运营义务：
（二）组织驾驶员开展从业前培训、日常培训以及重点人员专项培训教育，涵盖法律法规、职业道德、文明服务、安全运营等方面，建立培训档案，定期开展驾驶员线下见面交流与针对性培训……
（三）建立车辆定期检查、保养制度，并建立车辆维修、保养档案，实现车辆从准入到退出的全过程管理……
（四）建立健全车辆运行动态监控机制，利用车载设施设备，及时发现并纠正驾驶员违法违规驾驶行为，事故发生后应当立即报告信息、封存监控数据和视频资料，配合事故调查；
（五）依法设置安全生产管理机构、配备安全生产管理人员……
这些规定不可谓不详细。平台被要求设置安全管理机构、配备专职安全员、组织培训、检查车辆、动态监控、处理事故——基本上，《安全生产法》第二十四条对"运输单位"的要求，被悉数转化为了平台的义务。
第二层：车辆所有人企业（第十八条）
《细则》第十八条对"车辆所有人企业"——即与平台合作、名下登记有营运车辆的租赁公司等企业——设定了完整的"安全主体责任"：
（一）配备与车辆营运规模相匹配的车辆资产管理、资质管理专职人员……
（三）建立车辆全生命周期技术管理档案，对车辆购置、登记、检测、维保、保险续保至退出营运的全流程信息如实记录，定期开展车辆技术状况现场核查……
（四）建立车载设备专属运维保障机制……保障车辆装置安装率100%、营运期间设备在线率不低于98%……
（五）建立车辆保险动态管理体系……车辆营运期间保险全覆盖、不脱保、保额充足……
（七）建立车辆营运合规管理台账……确保数据真实、完整、规范；
（八）履行安全主体责任，与驾驶员签订合法规范的合同，不得将车辆发包、出租给不具备安全生产条件或相应资质的单位、个人；
第十八条是"安全主体责任"的制度落地版——它把《安全生产法》的抽象要求分解为一系列可操作、可检查、可问责的具体义务。这是一条写得相当扎实的条款。
第三层：聚合平台（第十九条）
第十九条对聚合平台设定了安全保障义务、首问负责和先行赔付责任，此处不展开。
缺失的那一层：个人车辆所有人
现在回到本文的核心问题：在上述三层责任分配中，个人车辆所有人的安全生产责任在哪里？
答案是：没有与之对应的独立条款。
第十七条（平台）和第十九条（聚合平台）仍然适用，但第十八条——那条写了"履行安全主体责任"、写了"配备专职人员"、写了"设备在线率不低于98%"、写了"保险动态管理"、写了"合规管理台账"的条款——在个人作为车辆所有人的情形下，整个不适用。第十八条的定义对象是"车辆所有人企业"（第五十四条第（三）项对此有明确定义），而非"车辆所有人个人"。
个人车辆所有人的义务，被压缩在了第九条的"申请材料"层面——提交身份证明、驾驶员证、承诺书、入网协议、保险证明。交完材料、拿到运输证之后，个人车辆所有人的日常安全管理义务，《细则》没有以任何单独条款予以规定。
这不是立法者的疏忽。恰恰相反：立法者清楚地知道，安全管理需要组织化运行——需要专职人员、需要档案体系、需要台账制度、需要现场核查——所以他们在第十八条为"车辆所有人企业"写了整整十条义务。但他们同样清楚地知道，个人不可能满足这些要求。于是，当车辆所有人是"个人"时，第十八条干脆整体不适用。
这暴露的是一个结构性的制度困境，而不是一个可以通过"补充规定"修补的技术性疏漏——它在逻辑上不可修补，因为修补的前提是承认"个人不具备组织条件"这一事实，而承认了这一事实，就等于承认了"个人持证"本身与安全管理制度之间存在根本性的不兼容。
三、"平台兜底"的逻辑能否自洽？
对上述分析，一个本能的回应是：第十七条不是已经把安全管理责任压给平台了吗？平台本身就承担了设置安全管理机构、配备安全员、培训驾驶员、检查车辆、动态监控等全套义务，为什么还需要第十八条那一条"车辆所有人企业"的层面？
这是一个合理的问题，值得给出认真的回答。
第一，平台的安全管理义务和车辆所有人的安全主体责任在法律上不是同一概念。
平台的核心法律定位是"承运人"——这是《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》所确定的。承运人承担的是运输合同项下的安全保障义务，它的重心在"行程安全"——行程中的监控、异常处置、事故响应。
车辆所有人的安全主体责任，重心在"车辆状态"——车辆的持续适航性、设备的正常运行、保险的持续有效、检测的按期完成。这两者当然有交集，但在制度功能上是不同的：承运人确保"这趟行程不出事"，车辆所有人确保"这辆车一直处于安全状态"。
第十八条之所以存在，不是因为立法者喜欢叠床架屋，而是因为他们认识到：平台管不到车辆的日常状态。 一辆车今天保险是否有效、卫星定位装置是否在线、刹车片是否需要更换——这些事情，一个线上平台无法通过算法来核查。需要有人定期查看车辆、检查设备、核对保单——这个人，就是第十八条要求"车辆所有人企业"配备的"车辆资产管理专职人员"。
第二，平台对"合作车辆"的管理深度与对"自有车辆"不在同一量级。
当车辆在企业名下时，企业是平台的对等合作方——一个有办公地址、有负责人、有资产可供追责的法人实体。平台可以通过合同约束企业，企业履行安全管理义务的动力来自两重机制：行政处罚的威慑和合同违约责任。
当车辆在个人名下时，平台面对的是十万量级的个体司机。合同约定当然仍然存在，但执行的刚性不可同日而语——一个企业如果系统性地不组织安全培训、不更新保险，平台可以停止合作、追究违约责任；一个个体司机如果漏了一次培训、迟了几天续保，平台能做什么？封禁账号？一个账号封禁对司机的影响和一份合同违约对企业的影响，不成比例。而这恰恰是安全管理的日常形态——不是出了大事才处理，而是在无数个"漏了一次培训""迟了几天续保""设备报修未及时修复"的日常节点上，需要有持续的管理行为来纠偏。
第三，规模和实质之间的鸿沟无法跨越。
南京目前有合规网约车近5.7万辆、持证驾驶员约15万人。第十七条第（二）项要求平台"定期开展驾驶员线下见面交流与针对性培训"——面对15万驾驶员，这个"定期"和"针对性"在事实上能实现到什么程度？为一名驾驶员安排一场线下培训需要多少人力、场地和时间成本？把这些成本乘以15万，平台是否有能力、有动力足额履行？当平台替代企业成为安全管理的唯一组织节点时，规模本身就会消解"管理"的实质意义。
综上，"平台兜底"的思路，在逻辑上存在一个隐蔽但关键的跳跃：它把"平台在合同中应当承担的义务"等同于"平台在事实上能够履行的义务"；把"法条写上了"等同于"制度运行了"。 《安全生产法》要求的不是纸面上的义务分配，而是安全管理制度的实质运行。而在几十万驾驶员对几个平台的规模对比下，仅靠平台一层来承载全部的安全管理功能，制度已经失稳。
四、技术进步不能替代组织管理
南京《细则》有一个值得单独分析的亮点：第二十条的"一车一码"合规码制度。这一制度实行一车一码电子证照，绑定车辆与驾驶员资质信息，乘客扫码即可核验车辆真伪，旨在破解"线上注册与线下运营人车不符"的顽疾。同时，《细则》创新运用大数据预警、AI视频识别等非现场执法手段，固定电子取证材料可直接作为行政处罚依据。
这些技术创新是有价值的进步，应当予以肯定。但需要厘清的是：技术手段解决的是"监控"问题，不是"管理"问题。
一车一码可以告诉你——这辆车的证照是否在有效期内。它不能告诉你——这辆车的刹车片还剩多少寿命、卫星定位装置是否因线路老化而间歇性故障、驾驶员上一次安全培训是什么时候、车辆是否在保险生效后的第三个月退了保。
AI视频识别可以告诉你——这个驾驶员是否在开车时看手机。它不能告诉你——这个驾驶员最近家里是否出了变故、精神状态是否适合上路、是否因连续接单过度疲劳。
这些需要被"管理"的问题，恰恰是第十八条要求"车辆所有人企业"配备专职人员、建立全生命周期档案、定期现场核查的原因。 它们不是"落后时代的手工劳动"，而是安全管理中不可被技术替代的那一部分——人的判断、面对面的观察、对个体情况的了解。当你把"车辆所有人企业"这一层拿掉，把所有这些检查、维护、督促的日常管理行为全部压到平台上，平台能做的只有"监控"——而监控只能告诉你"出问题了"，不能防止"出问题"。
这不是否认技术进步的价值。恰恰相反：正确地认识技术能做什么、不能做什么，才是对技术的真正尊重。技术是安全管理的工具，不是安全管理的替代品。南京《细则》在技术手段上的创新值得肯定，但不能因此忽略一个基本的制度事实：这些技术手段的假想前提，是有一层组织化的日常管理在背后运行。当这一层组织管理缺位时，技术能够捕捉风险信号，但无法替代那只看不见的、每天在执行安全管理职能的"组织的手"。
五、真正的问题：用行政手段消解制度矛盾
分析至此，需要回到一个更根本的追问：南京为什么要开放个人持证？
公开的政策表述是"拓宽合规化渠道"——让大量以租代购、实际出资人为司机个人的车辆，能够以合法方式取得营运资质，从而纳入监管视野。
这个政策意图可以理解，但其中隐藏着一个值得深思的逻辑跳跃。以租代购模式产生的困境——车辆登记在企业名下、但实际出资人是司机——本质上是一类民事合同纠纷：司机出资购车，但因政策限制无法自己持证，只能挂在企业名下。现在出现了大量产权纠纷，主管部门面临着来自司机群体的投诉和维稳压力。
面对这个困境，制度上有两种回应路径：
路径一：在现有"两权归企"的框架内解决问题。 承认车辆所有权应当归属于企业，处理具体纠纷时引导进入司法渠道；对确实存在企业违约甚至欺诈的情形，强化行业监管和合同纠纷化解机制；从根本上，通过完善"两权归企"的配套制度（如禁止以租代购、要求企业自有车辆）来防止新矛盾的产生。
路径二：改变制度框架本身。 既然产权纠纷源于"证在企业名下、钱在司机手里"的分离状态，那就修改制度，允许证随车走——把营运证从企业名下转到司机个人名下。结果是：产权纠纷消失了（因为产权和营运证终于统一了），但安全管理的组织载体也同时消失了。
南京显然选择了路径二。这不是南京一家的选择——昆明也做了类似的选择。
路径二的问题在于：它用解决民事纠纷的行政手段，制造了一个安全制度的问题。 产权纠纷的消失是以安全管理的组织节点被拆除为代价的。主管部门面对成千上万司机的投诉和上访压力，选择了一种最直接、最能快速平息矛盾的方案——"那好，证给你，车也给你，你自己管"。短期看，矛盾化解了；长期看，安全的制度保障被拆除了。
更值得警惕的是这种模式的"合理性外溢"效应。南京是江苏省会、东部重要中心城市，南京的制度选择对其他城市具有强烈的示范效应。当南京以一部八部门联署的正式规范性文件确认了个人持证的合法性，其他城市在考虑类似政策时，就可以引用南京的先例来论证"这是有实践基础的、可行的"。个人持证正在从一个地方性的应急措施，演变为一种具有制度惯性的治理趋势。 这才是比某一个城市的某一个条款更值得关注的问题。
六、南京可以做些什么——兼论制度修补的可行方案
指出问题而不提建议，不是负责任的分析。以下是基于南京现有制度框架、在不改变「个人可持证」这一基本政策前提下的修补方案。需要诚实地说，这些方案不能从根本上解决问题——根本的解决需要在立法层面明确「营运证仅向具备安全生产条件的生产经营单位核发」——但在现行框架下，它们至少可以缓解制度空白带来的风险。
修补一：由主管部门直接承担个人持证车辆的安全管理职能
这里有一个关键数据值得重视。根据南京市公证处2026年6月发布的《2026年5月份网约车运力申请摇号工作公示》，每月1000辆的新增名额中，个人专项配额为50辆，企业配额为950辆。以此推算，个人持证车辆在全市现有5.7万辆合规车辆中，短期内将占极小比例——在初始阶段，很可能只有数百辆量级。
这个数字本身，提供了一个现实可行的制度出路：在个人持证数量有限的试点阶段，交通主管部门完全可以、也应当直接承担这部分车辆的组织化安全管理职能。
这个思路的法律依据是朴素的——「谁审批，谁负责」。《行政许可法》第十条要求行政机关对许可事项「实施有效监督」。「有效监督」不仅仅是发证前的材料审查，也包括发证之后的持续安全管理。主管部门批准个人持证，就等于宣示了「这种经营模式是合法的、安全的」——那它就有义务确保这批车辆的安全水平不低于企业持证模式。具体而言，在当前数量规模下，主管部门或其委托机构可以：
- 直接组织安全培训。 针对个人持证司机，定期举办集中安全培训，培训记录作为年度审验的必备材料，参培情况与营运资格挂钩。
- 直接管理保险动态。 建立个人持证车辆的保险备案制度，要求保险公司在投保人申请退保时同步通知主管部门；主管部门在获知退保信息后立即启动暂停营运程序，不经平台中转。
- 直接开展车辆安全检查。 由主管部门或其委托的第三方检测机构，对个人持证车辆按季度开展线下安全检测，不依赖平台的技术监控作为唯一手段。
50辆，在5.7万辆的总盘子里，行政管理资源是绰绰有余的。不能一方面用「数量少、影响小」来为开放个人持证做正当性论证，另一方面又用「人手不够、管不过来」来拒绝承担对应的直接管理责任。 数量少，恰恰是管得住的前提，也是必须管的义务。
当然，如果未来个人持证数量从50辆扩展到500辆、5000辆，这一模式面临的挑战将显著上升：主管部门的编制和预算是否允许？监管者与服务提供者的角色混同是否产生制度冲突？这些都需要提前评估。这也是为什么本文强调：主管部门的直接管理，是一种「试点期内的过渡方案」，而非长期可持续的制度安排。 它的真正价值，在于通过试点积累经验，验证个人持证模式下安全管理的现实成本，为后续的制度设计提供经验依据。
修补二：为个人车辆所有人增设独立的安全义务条款
目前《细则》对个人车辆所有人的义务仅限于第九条的「申请材料」层面。建议在《细则》中增设一条，专门规定个人车辆所有人的持续安全义务，至少包括：（1）建立简易安全档案，记录车辆检测、保险续保、设备维护、培训参与等关键节点；（2）定期上传车辆技术状况自检信息至监管平台；（3）营运期间不擅自拆除或关闭车载安全设备。
这些义务在组织化程度上远低于第十八条对企业的要求，但至少为个人持证后的日常安全管理提供了一个最低限度的制度抓手。
修补三：建立「安全档案绑定」机制
将个人持证的持续有效性与其安全档案的完整性挂钩。年度审验时，不仅审验车辆的技术状况和保险状态，还应当审验安全档案的完整性——培训记录、检测记录、设备维护记录的存档情况。档案不完整的，暂停营运资格直至补齐。
这解决的是「审验时合格、运营中裸奔」的问题：不是只在审验那一刻看，而是要求你证明在审验间隔的一整年里，安全管理没有中断。
修补四：赋予平台在安全事项上的实质性管理权限
目前平台对合作司机的管理手段主要是「封禁账号」——这是一个「核选项」，日常安全管理中频繁使用不现实。建议在入网服务协议的强制内容中，增加平台对个人持证车辆安全状态的中期检查权——例如，每季度一次，平台有权要求司机将车辆驶至指定地点接受设备检查和车况核查，拒绝配合的暂停派单。这不是把平台变成「企业」，而是给平台一个介于「什么也不做」和「封禁账号」之间的、更灵活的管理手段。
修补五：建立个人持证的安全兜底基金
不论制度如何修补，个人持证模式下安全管理的组织化程度必然低于企业持证模式——这是结构性差异，不是制度修补可以完全消除的。因此，建议建立「个人持证安全兜底基金」——由每辆个人持证车辆按年度缴纳一定费用，形成专项资金池，用于：（1）个人车辆发生重大安全事故后的受害者紧急救助；（2）组织个人持证司机的集中安全培训；（3）购买第三方安全检测服务。
这不是在「惩罚」个人持证司机，而是在承认现实——既然选择了以个人身份经营，而个人在客观上无法像企业那样承担安全管理的全部组织成本，那就需要有一个行业性的机制来弥补这个制度缺口。
结语
南京《细则》是一份有诚意的文件。它在驾驶员权益保护、合规码制度、禁止订单转卖、聚合平台责任等方面，做出了值得肯定的制度尝试。本文的批评集中在一个特定问题上——个人持证后的安全生产责任归属——这不应该被理解为对整部《细则》的否定。
但这个问题，恰恰是网约车治理中最核心的问题。因为它涉及的不是"管理得好不好"，而是"能不能管得住"——不是制度执行层面的优化空间，而是制度设计层面的结构漏洞。
前文在结尾处写道：
在还没有建立起能够替代"企业"的制度支点之前，任何让营运证脱离企业体系流向个人的政策，都不是在"解决问题"，而是在用一种风险交换另一种风险——用当下的行政便利，交换未来的公共安全。
南京《细则》为这句话提供了一个具体的注脚。它用一部精心起草、结构完整的正式文件，证明了"个人持证"模式在制度设计上的内在困难：你可以在发证环节把门槛降到最低——身份证加承诺书就能拿证。但你不能在安全管理环节把标准降到同样低——安全管理需要组织、需要人、需要持续的管理行为来运行。这两者之间的矛盾，不是靠细化条款、增加技术手段、压实平台责任就能消解的。它根植于"个人"和"组织"在制度功能上的根本差异之中。
昆明和南京不是孤例。当越来越多的城市沿着同样的路径前进时，我们需要的不只是对某一个城市某一条款的技术性批评，而是对整个治理方向的制度性反思：中国的城市客运安全监管，是要沿着"以企业为支点"的路径继续走下去，还是要接受一个安全责任分散化、个人化的新体系？
《安全生产法》没有直接回答这个问题，但它用立法语言给出了一个间接但清晰的判断：运输行业的安全管理，需要一个组织来承载。这不是立法者的偏好，而是这个行业高风险属性的制度回应。
南京为这个判断，提供了一个最新的注脚。
本文仅代表作者个人观点，基于现行法律法规及公开制度文件进行分析，欢迎理性讨论。
