国家“十五五”规划纲要指出，培育发展现代化都市圈，健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈。推进超大特大城市治理现代化，做强做精核心功能，辐射带动周边市县共同发展。
南京都市圈是全国首个获得国家层面批复的都市圈。2021年2月，国家发展改革委批复《南京都市圈发展规划》，明确要求着力推动基础设施一体高效、创新体系协同共建、产业专业化分工协作、公共服务共建共享。2026年4月，南京地铁S2号线（宁马线）正式开通运营，系国内首条跨省共建共管市域铁路。江苏省南京与安徽省马鞍山两市中心城区迈入“30分钟通勤圈”时代。在长三角一体化和现代化都市圈战略引领下，从2021年国家级都市圈规划的获批，到2026年首条跨省共建共管轨道交通的贯通，南京都市圈通过5年时间，实现了蓝图擘画到现实同城的具有里程碑意义的突破。
南京都市圈地处长江下游，是长三角城市群的重要组成部分，是连通东部中部两大板块、衔接长江淮河两大流域的枢纽区域，也是我国最早启动建设的跨省都市圈，具有重要的战略地位。南京都市圈的历史演进是一个地方自发探索到顶层战略赋能的过程，大致经历了以下几个时间上有所交叉、内容上递进深化的阶段。
萌芽与共识：跨省协作的早期探索。
该阶段大致为1986年至2006年。早在上世纪后半叶，南京就开始了跨省协作的探索。1986年，在国务院颁布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》的背景下，南京市政府倡议，联合江苏、安徽、江西三省的16个地市共同发起成立南京区域经济协调会。该协调会关注加强区域间经济、科学、文化等方面的交流与合作问题，初期主要侧重于物资协作、商品流通与工业横向经济联合。这一阶段的协调会奠定了跨行政区的地缘认同，初步形成了跨省协作的制度框架与组织网络，为日后突破行政区经济束缚、促进区域协调发展埋下了种子。
规划与建制：从地方规划到制度联盟。
该阶段大致为2002年至2013年。进入新世纪，都市圈建设进入文本化与机制化阶段。2000年，江苏省城市工作会议首次提出建设南京都市圈的初步构想。2002年，《南京都市圈规划（2002-2020）》获江苏省政府批准，成为全国首个、也是当时唯一的跨省都市圈规划。2007年，第一届南京都市圈市长峰会召开，南京、镇江、扬州、马鞍山、芜湖、滁州、淮安、巢湖八市市长共同签署《南京都市圈共同发展行动纲领》白皮书。2013年，第一届南京都市圈党政领导联席会议召开，成立南京都市圈城市发展联盟，审议通过《南京都市圈城市发展联盟章程》，签署《南京都市圈区域规划》报审稿。决策层级从政府职能部门提升至党委层面，通过高位协调机制推动跨省利益的深度博弈与平衡。
顶层战略架构：融入长三角顶层设计。
该阶段大致为2010年至2019年。随着长三角一体化加快推进，南京都市圈的规划和建设议题逐步纳入国家视野。2010年，国务院批复《长江三角洲地区区域规划》，明确要求“加快南京都市圈建设”。2016年，国务院批复《长江三角洲城市群发展规划》，提出构建“一核五圈四带”网络化空间格局，进一步“推动南京都市圈同城化发展”。2019年，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，要求“加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范”。随后，南京市分别与滁州市、马鞍山市签署共同落实长三角一体化发展战略合作框架协议，并明确高起点建设顶山—汊河、浦口—南谯、江宁—博望三个跨界一体化发展示范区。当年，为贯彻落实长三角一体化国家战略，除了宁、合两大都市圈的协同，以南京都市圈和杭州都市圈协同发展为纽带，宁杭生态经济带框架加速制度化、文本化（详见笔者在“城市怎么办”微信公众号发布的《宁杭生态经济带助力长三角高质量一体化——宁杭城市带20周年：缘起纪实》）。这一阶段，都市圈建设从基础设施互联互通向产业功能转移、公共服务共享等更深层次领域延伸。
同城化发展：首个国家级都市圈加快实施。
该阶段主要指2020年至今。2020年成为南京都市圈从地方探索迈向国家认证的关键转折年。当年5月，南京市人大常委会通过《关于支持和保障南京都市圈共建长三角一体化高质量发展合作示范区的决定》，以地方立法形式为都市圈建设提供制度保障。12月，南京都市圈党政联席会议在镇江召开，会议审议通过《南京都市圈城市发展联盟章程（修订稿）》，正式吸纳常州市溧阳市、金坛区加入都市圈，成员城市由此扩展至“8+2”格局。2021年2月，国家发展改革委复函批复《南京都市圈发展规划》，明确南京都市圈建设要“以健全同城化发展机制为突破口”，“把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。”南京都市圈成为全国首个获得国家层面“认证”的国家级都市圈。这一批复标志着都市圈同城化迈入落地实施和样板打造的新阶段。通过倡导者联盟形式推动的地方跨省协同，从自发探索正式获得了集体选择层次的战略认可与布局。
区域发展协同（南京都市圈一体化发展）示意图（《南京市国土空间总体规划（2021-2035）》）
南京都市圈同城化进入新阶段，
助力长三角高质量一体化
中央城市工作会议强调，要“着力优化现代化城市体系，着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”。长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。2025年12月，国务院正式批复《长三角国土空间规划（2023—2035年）》，进一步确立了建设世界级城市群的战略目标，明确提出“优化以都市圈为引领的空间格局”。
《南京都市圈发展规划》获国家发展改革委批复五周年之际，南京地铁S2号线（宁马线）跨省轨道交通贯通，成为都市圈同城化宏观制度设计向具体发展实践转化的重要标志性成果，标志着南京都市圈同城化正从规划蓝图加快转向区域一体化发展，彰显了长三角城市群一体化正在进入以都市圈为关键动力的新阶段。通过跨行政区时空距离压缩，降低既有行政边界对要素流动的摩擦成本，验证了跨省协同机制的可行性，有利于进一步推动南京都市圈的发展重心从基础设施建设与互联互通，转向更深层次的统一市场建设与功能协同。本次正式开通运营的线路全长约54.23公里，设站16座，北起南京西善桥站、南至马鞍山太白站，最高时速可达120km/h，由中铁（上海）投资集团牵头承揽全线施工总承包及马鞍山段投资、建设、运营工作，中国中铁旗下二局、三局、四局、五局、七局、八局、十局、上海局、隧道局、广州局、电气化局，二院、六院、大桥院、科研院等11个工程局、4家设计院共同参与项目建设。线路采用大站快车与密集设站的混合模式，两端对开发车，支持南京金陵通、马鞍山市民卡及全国交通联合卡一卡互通。
轨道交通开通运营强化了“流空间”的通达性，显著增强了区域创新要素的配置效率。2025年，上海、江苏、浙江、安徽人大常委会通过《关于促进长三角科技创新协同发展的决定》，系长三角首部以协同立法形式针对科技创新协同发展出台的地方法规性决定。决定明确规定：“着力强化科技创新与产业创新跨区域协同”“促进各类创新要素在区域内破除壁垒、自由流动、高效配置”。
在破除壁垒与要素自由流动方面，南京都市圈涵盖苏皖两省，采用“8+2”模式，是长三角城市群中跨省联动特征最明显的都市圈之一。宁马线的成功运营，意味着跨省协同机制是可复制、可推广的。未来，宁扬、宁滁、宁句等市域线路，以及长三角其他都市圈的跨省轨道交通，或都将受益于南京都市圈积累的制度经验和运营标准。在都市圈产业与科技协同方面，宁马线的开通为跨区域产业布局创造了条件。南京科教资源丰富、创新策源能力强，马鞍山制造业基础扎实、空间承载能力大。如，位于宁马省际毗邻地区新型功能区的宝锦新能源汽车轻量化产业基地项目，计划总投资约50亿元；南京原子制造研究所与马钢技术中心协同创新，围绕“利用原子制造技术对关键表面处理、局部增强”“钢渣等资源化高效再利用”“固化土应用”等项目达成合作共识，等等。
长三角城市群空间格局示意图（《长江三角洲城市群发展规划》）
现代化都市圈加速同城化，
毗邻协同区城乡融合发展
迎来新机遇
现代化都市圈的建设，为破解城乡二元结构、促进城乡融合发展提供了前所未有的新机遇。党的二十届三中全会指出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展”。党的二十届四中全会进一步强调，“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展”。城乡融合与共同富裕背景下，省际毗邻地区在这一进程中扮演着重要的战略支点角色，既是承接城市产业转移和功能疏解的重要空间，也是服务乡镇、辐射带动乡村振兴、促进共富的前沿阵地。特别是依托跨省的现代化都市圈建设，能够更加有效地整合省际毗邻地区城乡空间、促进要素流动。
除了轨道交通布局上的“去边界化”，南京都市圈范围内，沿省际毗邻地区的产业布局也正在全面推进。2025年，安徽省发改委在答复省政协提案函中明确，已将江宁—博望新型功能区产业集中区“上升为省级开发区”，并“争取纳入国家开发区审核公告目录”，表明省际毗邻地区的产业园区布局已经进入省级战略层面。同时，滁州方向的顶山—汊河、浦口—南谯也同步获批筹建省级开发区。安徽省发改委也表示，下一步将会同有关单位，按照省际毗邻地区新型功能区建设指引要求，适时启动新型功能区申报和认定工作，有序推进具有一定基础、符合条件的省际毗邻地区建设创新型功能区，积极推动省际毗邻地区围绕创新共建、产业协同、设施互联等领域融合发展。因此，现代化都市圈协同发展，为长三角中西部地区特别是省际毗邻地区区域发展注入了新的动力。
从2021到2026，五年时间，南京都市圈以一份国家批复的规划文本为蓝图，以一条贯通苏皖的轨道交通为标志，完成了一次从顶层设计到发展实践的关键跨越，充分回应了国家发展改革委在批复中对南京都市圈“为服务全国现代化建设大局作出更大贡献”的殷切期望。
根据安排，《南京都市圈发展规划》的规划期至2025年届满，新一轮规划编制工作已同步启动。2025年12月，南京都市圈党政联席会议在滁州召开，会议指出要“共同谋划好‘十五五’发展蓝图，把各成员城市比较优势转化为都市圈整体竞争优势”，同时提出“推动各地‘十五五’规划有机衔接，共同争取国家重大改革举措、重大战略任务落地”。可以预见，新一轮规划将从以基础设施互联互通为重点的阶段，迈向以公共服务共建共享和体制机制协同创新为特征的新阶段。
国家“十五五”规划纲要提出，培育发展现代化都市圈，健全都市圈同城化发展体制机制，构建便捷高效的通勤圈、梯次配套的产业圈、便利共享的生活圈；推进超大特大城市治理现代化，做强做精核心功能，辐射带动周边市县共同发展。作为首个国家级都市圈，南京都市圈在同城化发展与治理现代化方面承担着先行探路、示范引领的重要使命。宁马线的贯通印证了跨省协同机制的制度可行性，而省际毗邻地区新型功能区的纵深推进，则为城乡融合与区域协调发展提供了新的空间载体。展望未来，南京都市圈需进一步在统一市场建设、公共服务共享、生态环境共保、社会治理协同等方面持续突破，通过有效市场与有为政府的协同，实现要素配置效率与质量的双重提升，为长三角高质量一体化发展和中国式现代化建设贡献更大力量。（浙江省全国影响力建设智库专项重大课题“加快转变超大特大城市发展方式研究ZKZD2024008”阶段性成果）
【参考文献】
[1]国家发展改革委. 关于同意南京都市圈发展规划的复函[EB/OL].(2021-2-2)[2026.6.20].
[2]刘志彪. 新发展格局与全国统一大市场建设: 分析框架、内在逻辑与政策重点[J]. 经济研究, 2025, 60 (5): 20-36.
[3]白光迪, 田先进. 全国首条跨省共建共管共运营市域铁路宁马线开展初期运营[N]. 人民日报, 2026-04-23(013).
[4]中国中铁股份有限公司. 宁马线初期运营开通[EB/OL].(2026-4-22)[2026.6.20].
[5]城市怎么办公众号. 宁杭生态经济带助力长三角高质量一体化——宁杭城市带20周年:缘起纪实[EB/OL].(2024-3-14)[2026.6.20].
供稿：朱文晶 综合处/“统筹三大战略”研究平台
编辑：林玥玥
一审：蔡 峻、林玥玥
二审：李 燕
三审：杨灵江
免责声明：文章旨在传递更多信息及用于知识推广、网络分享，不具有任何商业目的。如有论文、图片版权异议及其他任何问题，请权利人通过后台留言及时告知，我们会妥善处理。
投稿邮箱：
urbanchina@vip.126.com
