4月7日，南京市政府官网正式发布《南京市国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》。《纲要》已经把低空经济放进了全市先进制造业集群体系、数字基础设施体系、场景创新体系、现代物流体系和都市圈协同体系之中。换句话说，南京对低空经济的部署，已经不再停留在产业概念层面，而是开始形成“产业—基础设施—场景—平台—投融资”一体推进的框架。
对做低空项目谋划、包装和投融资的人来说，这份纲要最值得关注的，是三个很实在的问题：南京下一步重点要做哪些项目，哪些项目更容易进入投融资逻辑，哪些内容适合做基础设施包、场景包和产业包。这恰恰也是“低空基建投委会”最关注的切口。
总判断：南京对低空经济的部署，
已经从“产业表态”进入“项目组织”
《纲要》明确提出，要积极打造全国低空经济创新策源地、产业高地和服务枢纽，并且写得非常具体：一是加快建设高淳定埠、栖霞龙潭、浦口老山等通用机场和重点区域低空起降点；二是拓展低空经济在城市治理和公共服务领域的应用；三是探索打造长江低空智联网等示范场景；四是服务融入长三角大飞机产业集群建设，发展机载系统核心供应、结构大部段及核心零部件制造集聚区；五是大力发展火箭总装、大飞机配套、航空材料等细分领域；六是提出到“十五五”末全市低空经济（航空航天）产业规模超过1000亿元。这一组表述说明，南京对低空经济的部署已经同时覆盖了基础设施、场景应用、产业链制造和区域协同四个层面。
更值得注意的是，《纲要》并没有把低空经济单独孤立出来，而是把它嵌入到了多个系统中：在先进制造业集群体系里，低空经济（航空航天）被列入南京“1026”先进制造业集群体系中的第九个集群；在生产性服务业中，明确提出发展低空物流等重点领域；在数字基础设施部分，明确提出要完善低空飞行服务平台、低空飞行地面设施与低空数字智联网；在都市圈协同部分，又提出要加强低空基础设施规划建设协同、空域资源互联、低空航线互通。这意味着，南京的低空经济已经不是一个单点产业政策，而是一个跨部门、跨领域、跨空间的项目组织体系。
这对项目投融资的意义非常明确：南京下一步值得做的，不会只是单个“低空产业园”项目，而会是“基础设施包 + 场景包 + 产业支撑包”的组合式项目体系。
（一）第一类：低空基础设施项目
《纲要》里最直接、最明确、最适合转化为项目的内容，首先就是基础设施。南京已经点名了高淳定埠、栖霞龙潭、浦口老山等通用机场，同时提出建设重点区域低空起降点，并在数字基础设施部分提出完善低空飞行服务平台、低空飞行地面设施与低空数字智联网。这些内容共同指向一类非常清晰的项目方向：低空运行基础设施体系项目。
如果进一步拆开看，这类项目至少可以分成三个子包。第一是物理基础设施包，包括通用机场、起降场、起降点、停机设施、保障节点等；第二是飞服与数字平台包，包括低空飞行服务平台、调度平台、运行监测平台、空域管理支撑系统等；第三是通导监与智联网包，包括通信、导航、监视、感知、气象、数据底座等数字化支撑设施。《纲要》中已经把这三层都写了进去，这说明低空基础设施在南京不是抽象概念，而是已经进入可以做项目清单、做实施时序、做资金安排的阶段。
从项目包装角度看，这一类项目最适合做“城市级低空新基建包”或“片区级低空运行基础设施包”。它的优点是边界相对清晰、资产属性较强、与政府统筹和平台承接逻辑相匹配，更容易形成基础设施类投融资项目。
（二）第二类：低空场景应用项目
《纲要》没有把低空经济只写成制造业，还明确提出要拓展低空经济在城市治理和公共服务领域的应用，并提出探索打造长江低空智联网等示范场景；在现代物流部分，又明确提出大力发展低空物流，重点拓展即时配送、医药物资配送等领域；在新一代信息通信部分，还提出打造南京南站6G+低空综合示范场景。换句话说，南京已经把低空经济的场景方向从“能飞什么”转向了“能解决什么城市问题”。
从项目谋划角度看，这意味着南京下一步最值得做的，不是空泛写“发展低空应用场景”，而是把场景进一步转化成具体项目。比如，围绕城市治理和公共服务，可以谋划低空巡检网络、应急保障网络、城市公共服务无人机节点体系；围绕长江场景，可以谋划长江低空智联网示范项目、沿江低空感知与服务体系项目；围绕物流场景，可以谋划低空物流节点及配套服务设施项目；围绕6G与低空融合，可以谋划低空通信与应用示范项目。这些项目虽然表面上是“场景”，本质上仍然需要落到具体设施、平台和服务能力建设上。
从投融资角度看，这类项目不宜简单按“纯经营项目”去包装，更适合做“公共服务支撑 + 适度经营补充”的准公益型项目。尤其是城市治理、公共服务、长江智联网这类内容，首先是公共能力建设，其次才是经营逻辑，项目包装时应当把这个层级关系放清楚。
（三）第三类：低空产业支撑项目
南京对低空经济的部署，不只是基础设施和场景，还明确提出要服务融入长三角大飞机产业集群建设，打造机载系统核心供应、结构大部段及核心零部件制造集聚区，并发展火箭总装、大飞机配套、航空材料等细分领域。同时，在各板块产业布局中，低空经济或航空航天又分别出现在江北新区、秦淮区、建邺区、江宁区、六合区、溧水区等板块定位中，显示出南京已经把低空经济与航空航天放在市域产业布局里统筹考虑。
这意味着，南京下一步不仅需要“飞起来”的项目，还需要“造出来、配出来、服务出来”的项目。具体到项目层面，这一类更适合谋划为：航空航天制造配套园区项目、机载系统和零部件制造承载平台项目、航空材料中试与产业化项目、商业航天配套基础设施项目等。它们与一般低空起降设施不同，更多属于产业承载型基础设施和产业支撑平台项目。
从包装逻辑上看，这一类项目更适合走“产业园区基础设施 + 产业链导入 + 招投联动”的路径。如果南京后续要把低空经济做成千亿级产业，仅靠起降点和场景是远远不够的，必须同步把产业承载平台和核心配套能力做起来。
从项目包装看，南京低空项目不宜
“一个项目包打天下”，而应分层打包
《纲要》最大的一个特点，就是低空经济被放进了多个章节、多套体系中：先进制造业、物流、数字基础设施、场景创新、都市圈协同、板块布局都出现了低空内容。这个特点决定了南京低空项目不会把所有内容塞进一个“大而全”的项目包里。
更合理的项目包装思路，应当是分层打包。第一层是城市级或片区级低空基础设施包，重点解决“起降、飞服、通导监、智联网”这些底座问题；第二层是应用场景包，重点解决城市治理、公共服务、低空物流、沿江智联网、6G+低空等场景验证和示范落地问题；第三层是产业支撑包，重点解决制造配套、材料中试、园区载体、产业导入等问题。三层之间有逻辑关联，但不宜混为一个项目。
这样分层有三个好处。第一，项目边界更清晰，不容易在实施方案和财务评价阶段反复返工；第二，资产属性更清楚，不同类型项目可以匹配不同资金工具；第三，主体安排更容易放准，政府、平台和市场化主体之间的责任边界更容易闭环。对南京这样一个既想做产业、又想做场景、又想做平台的城市来说，分层打包比总盘子打包更稳。
（一）政府投资和政策性资金支持
《纲要》明确提出，要创新投融资机制，加大中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券、新型政策性金融工具等政策性资金对重大项目的支持力度，同时规范发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。这意味着，南京对重大项目的资金组织方式已经明确不是单一财政投入，而是“政策性资金 + 多元融资工具”的组合。
对低空项目而言，基础设施类和准公益类项目最值得优先争取政策性资金支持。特别是低空起降设施、飞服平台、低空智联网、长江低空智联网示范等公共属性较强的内容，更适合先放进政府主导项目库，再去匹配专项债、特别国债和政策性工具。
（二）产业基金和科技金融支持
《纲要》明确提出要完善产业基金集群建设，壮大耐心资本，优化政府投资基金约束激励机制，并推广科技创新债券等融资方式；同时在金融体系部分又提出，要组建低空经济（航空航天）等重点产业基金支持方向的整体环境。换句话说，南京在基金和科技金融这块，已经为低空项目预留了制度空间。
对产业支撑类和技术平台类项目来说，基金比单纯债务融资更重要。例如航空材料、机载系统配套、火箭总装配套、低空软件平台、6G+低空综合示范等项目，更适合通过产业基金、科技金融和招投联动方式来推进，而不是全部走政府债务工具。
（三）场景招商和招投联动
《纲要》在扩大有效投资部分明确提出，要深入实施产业链招商、场景招商、招投联动、市场化招商等新模式，并强调招商理念要从项目思维向链式思维、生态思维转变。对低空经济来说，这一点非常关键。因为低空项目很多时候不是“先有成熟市场，再建基础设施”，而是要先通过场景和基础设施把市场培育出来。
这意味着南京低空项目最适合做“场景先行 + 招投联动”。例如，长江低空智联网、城市治理无人机服务、低空物流节点、6G+低空综合示范等，可以先形成场景项目，再通过场景带动平台企业、设备企业、运营企业进入，从而把招商和项目谋划打通。
（四）成熟基础设施的 REITs 和存量盘活
南京在规划中明确提到，要规范发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），并强调盘活存量资产、改进重大项目投融资模式。对低空经济来说，REITs当然不是起步阶段的工具，但它很适合被放进中长期投融资闭环中考虑。
也就是说，南京低空经济项目投融资不应只盯前端资金筹措，还要提前考虑后端存量资产如何退出、如何盘活。对于通用机场、起降设施、产业园配套、物流节点等形成稳定资产和长期现金流的项目，中后期完全可以把REITs或类REITs作为退出和再融资工具纳入谋划。
对南京平台公司和区县来说，最该做的
是先建三类项目库
从《纲要》内容看，南京低空经济已经不是“要不要做”的问题，而是“先做哪些项目、谁来做、用什么资金做”的问题。对城投、平台公司、园区和区县来说，下一步最实际的动作，不是继续泛泛研究低空经济，而是先建立三类项目库。
第一类是可立即启动的基础设施项目库，重点围绕通用机场、起降点、飞服平台、地面设施、低空智联网等内容，优先筛选边界清晰、建设内容实、适合政府和平台承接的项目。第二类是可形成示范效应的场景项目库，重点围绕长江低空智联网、城市治理、公共服务、低空物流、6G+低空等方向，优先形成示范场景。第三类是可形成产业增量的支撑项目库，重点围绕机载系统配套、航空材料、零部件制造、商业航天配套、低空软件平台等方向，提前布局产业承载载体。
项目库建得越清楚，后面的包装、融资和招商越容易形成闭环。如果没有项目库，南京的低空经济就仍然停留在产业政策层；只有项目库建立起来，低空经济才真正进入投融资决策层。
《纲要》给其他地方最直接的启示，不是“低空经济值得重视”，而是低空经济必须尽快从产业概念转成项目体系。南京并不是只提“发展低空经济”，而是同时把通用机场和起降点、低空飞行服务平台、低空数字智联网、长江低空智联网示范场景、低空物流、航空航天产业支撑等内容写进了规划和既有实施方案里，说明低空经济在南京已经进入“可以做项目、可以排时序、可以谈投融资”的阶段。
对其他地方来说，真正有效的做法，不是先写一个很大的低空产业故事，而是先把项目拆开：哪些属于基础设施，哪些属于场景应用，哪些属于产业支撑。基础设施要先解决“能不能飞”，场景应用要回答“飞来干什么”，产业支撑要解决“产业怎么落”。只有先把这三层分开，后面的实施方案、收益测算和融资安排才不会混乱，也更容易匹配专项债、政策性工具、产业基金和场景招商等不同资金路径。
再进一步说，低空经济不能一上来就追求“大而全”，而应当先建项目库，再做项目包装；先把飞服平台、低空数据底座、起降设施、示范场景这些“底座和抓手”做出来，再逐步放大物流、文旅、城市治理和产业链配套。南京的做法说明，低空经济真正难的不是“要不要做”，而是先做什么、谁来做、用什么钱做。这一点，对所有正在布局低空经济的城市，都是最现实的启示。
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这里是「低空基建投委会」。我不想只讲低空有多热，我更想讲：低空项目怎么判断、怎么融资、怎么少走弯路。
