南京大学团队发布《人工智能基本法》建议稿|构建中国人工智能治理新路径
- 2026-05-09 11:56:04
LLL法学学术前沿
南京大学法学院团队发布
《人工智能基本法》（专家建议稿）
构建中国人工智能治理新路径
南京大学法学院人工智能法学团队发布《人工智能基本法》（专家建议稿），提出“基本法+专门法”的中国路径，系统构建人工智能治理的基础性法律框架，并同步公开全文。
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人工智能正在深刻改变生产方式、交易方式、治理方式和社会生活方式。它在促进经济发展、提升公共服务能力、增强国家竞争力等方面展现出巨大潜力，同时也带来了安全风险、权利侵害风险、责任失衡风险、算法歧视风险、深度合成风险以及公权力异化风险等一系列新问题。建议稿正是在这样的背景下出台，旨在回应我国人工智能治理中日益突出的基础性、系统性和前瞻性制度需求。
与“大而全”的单一立法不同，本建议稿明确将《人工智能基本法》定位为人工智能领域的基础性法律，重点在于确立人工智能治理的基本原则、基本制度与总体框架，而将风险规制、创新促进、公权力应用及特定行业、特定场景的具体制度，留待有关法律、行政法规和配套规范进一步细化。这样的设计，既着眼于制度稳定性，也为技术快速演进背景下的动态治理保留了必要空间。
在整体结构上，建议稿共设十章六十条，形成了由“总则”“基本原则”“治理体制”“风险治理”“主体义务”“受影响者权利”“创新促进与包容发展”“公共部门特别要求”“法律责任”“附则”构成的完整体系。其制度逻辑是：以基本原则奠定价值基础，以国家治理体制提供组织保障，以风险治理为起点展开制度配置，以主体义务和受影响者权利构建行为规范与权益保障机制，以公共部门特别规则回应公权力应用中的特殊风险，并最终通过法律责任和附则实现制度闭环。
本建议稿有几个值得关注的特点。
第一，将适应性治理作为人工智能治理的基本范式，强调协同治理、敏捷治理与动态调整，并通过风险目录、重点场景目录和动态更新机制，将这一治理理念制度化。
第二，围绕风险治理构建了较为系统的制度框架，区分禁止性底线、高风险人工智能活动以及一般风险与低风险活动，并配置差异化的治理要求，力图在安全保障与创新发展之间形成更精细的制度平衡。
第三，围绕人工智能运行链条，对研发者、提供者、部署者、使用者分别设置义务，并通过数据治理、文档与日志留存、标识告知以及特殊群体保护等横向规则，形成贯穿全流程的行为规范结构。
第四，在受影响者权利方面，构建了以知情、说明、人工复核、删除退出、投诉举报与程序保障为核心的权利体系，回应人工智能自动化处理可能对个人重大权益造成的影响。
第五，专门设置“公共部门人工智能活动特别要求”一章，对人工智能在立法、执法、司法和其他公共管理活动中的使用提出合法授权、人类最终决策责任、公开透明和更高程序保障等要求，突出对公权力运行的法治约束。
团队认为，采取“人工智能基本法+专门法”的立法路径，既具有坚实的理论基础，也契合国际发展趋势与中国现实需求。从治理理论看，人工智能领域存在复杂性、不确定性与多目标张力并存的结构特征，单一、封闭的“大而全立法”难以兼顾稳定性与适应性；以基本法确立原则与框架、以专门法细化规则，更有利于实现制度分层与动态调整。从比较法看，当前各主要法域均呈现出分层规范、多元工具并行的治理趋势。从中国实践看，人工智能发展迅速、应用场景多样，亟需在统一规则基础上保留制度灵活空间。因此，《人工智能基本法》（专家建议稿），并非意在以一部法律包揽全部人工智能问题，而是着眼于确立我国人工智能治理的基础性制度框架。该建议稿通过构建具有统摄性、系统性与可扩展性的规范体系，确立基本原则与制度基石，为风险规制、创新促进、公权力应用及重点领域治理等专门立法提供统一依据与规范指引，推动相关制度在分层分类中持续演进，逐步健全人工智能法治体系，探索形成具有国际竞争力的中国人工智能治理新路径。
《人工智能基本法》（专家建议稿）全文现已同步发布，欢迎学界、实务界和社会各界批评指正。后续将陆续发布《〈人工智能基本法〉（专家建议稿）起草说明》与《〈人工智能基本法〉（专家建议稿）条文说明》，并视情况择机召开研讨会或座谈会，敬请关注。
