南京市公安局六合分局两起派出所执法人员徇私枉法舆情分析

【民间观察】南京市公安局六合分局两起派出所执法人员徇私枉法舆情分析

文/落魄书生-王中银

2024-2026年，江苏省南京市六合区连续曝出两起基层派出所领导干部严重违法犯罪案件：其一为派出所副所长马某为完成涉毒查处业绩指标，勾结社会人员诱骗6名未成年人吸食含依托咪酯的电子烟后“查获”，最终因欺骗他人吸毒罪获刑五年；其二为派出所所长于某伙同副所长王某、公安工作人员陈某，为醉驾被告人周某伪造举报罂粟种植的立功材料，最终因徇私枉法罪被判处有期徒刑。两起案件并非孤立的个人道德失范事件，而是基层执法权力系统性异化的典型表征。公正是法治的生命线，而基层执法机关作为国家权力与社会公众接触的最前沿，其执法行为的合法性与规范性，直接决定了公众对法治的信任度与法治社会的根基。2026年3月24日，《检察日报》刊发南京市六合区检察院副检察长冯上上署名文章，披露了一起基层派出所领导干部徇私枉法、伪造立功材料的典型案件。该案核心事实清晰可查：2023年2月，周某因醉驾被六合区检察院提起公诉，案件即将宣判之际，周某突然提交材料，声称其于当年3月举报非法种植毒品原植物构成立功，法院据此认定其立功情节，判处拘役一个月。该判决中不合常理的立功细节引发检察机关警觉：3月罂粟尚处幼苗期，极难辨认，周某作为外地人不可能精准发现偏僻村落的隐蔽种植点；立功材料在宣判前突击提交，存在明显的时间巧合。经检察机关核查，周某报警时的行动轨迹与案发地相距甚远，执法记录仪显示的罂粟铲除时间早于周某报警时间，所谓“立功”纯属伪造。最终查明，该案系A县派出所所长于某、副所长王某伙同公安工作人员陈某，将辅警张某发现的罂粟铲除线索“移花接木”，教唆周某补报警情、伪造立功材料，甚至在核查阶段串供、藏匿证据，试图干扰司法判决。2024年，于某、王某、陈某因徇私枉法罪被判处有期徒刑二年至七个月，周某也因妨害作证罪被数罪并罚。2026年4月，六合区法院一审宣判的派出所副所长马某欺骗他人吸毒案，更将基层执法权力的异化推向了极致：马某为完成涉毒查处业绩指标，主动勾结社会人员徐某，提供含国家列管二类精神药品依托咪酯的电子烟，诱骗6名未成年人吸食后带队“查获”，人为制造涉毒案件完成考核任务，最终被判处有期徒刑五年。两起案件均发生在南京市六合区县域范围内，主体均为掌握一线执法权的派出所正、副所长，时间跨度不足两年，却集中暴露了基层执法权力的两种极端异化形态：一是为完成科层制考核指标，主动制造违法犯罪案件；二是为维系人情庇护关系，滥用执法权干扰司法公正。这绝非个别现象，而是中国县域基层治理中，科层制运作、权力约束机制、基层社会网络多重因素叠加下的结构性问题。

中国科层制组织的运作规律，其核心的“目标替代”理论指出：科层组织的正式目标本应是组织运行的核心导向，但在压力型体制与量化考核的约束下，组织成员往往会将“完成考核指标”这一次级目标，替代组织的正式核心目标，甚至为了完成次级目标，不惜违背组织的核心宗旨与制度规则。中国科层制的“压力型体制”具有层层加码的特征，上级部门将治理任务拆解为可量化的刚性指标，逐级下压至基层组织，基层组织为完成指标，往往会采取各种“变通”手段，最终导致制度运行的结果与初始目标完全背离。在基层治理实践中，国家赋予的正式执法权力，往往不会完全按照正式制度规定的程序与规则运行，而是会嵌入到基层社会的熟人网络、人情关系与利益交换中，通过非正式的方式实现权力的运作。这种非正式运作，往往会消解正式制度的刚性约束，形成基于人情与利益的庇护网络，最终导致正式权力被私化、滥用，甚至成为权力主体谋取私人利益、维系庇护关系的工具。提出了基层权力“权责失衡”的核心论断：县域基层执法组织，一方面承担了社会治安、禁毒维稳、纠纷化解等几乎所有下沉到基层的治理任务，具有极大的执法自由裁量空间与权力覆盖范围；另一方面，基层执法组织的监督机制却存在严重的结构性缺陷——上级监督距离过远、同级监督流于形式、社会监督因信息不对称难以落地，形成了“权责高度不对等”的权力结构。这种权责失衡的结构，极易导致基层执法权力的“内部人控制”，基层执法人员之间形成共谋关系，共同规避制度约束，最终引发权力滥用与合法性危机。“目标替代”理论，精准解释了两起案件中基层执法者行为逻辑的核心根源。科层制赋予基层派出所的正式核心目标，是维护社会治安、打击违法犯罪、捍卫法律权威、保障公民合法权益。但在压力型体制的量化考核下，这一核心目标被两种次级目标彻底替代，最终引发了极端的权力异化。

是“唯指标论”下的业绩导向替代法治导向，集中体现为马某案。在禁毒工作的层层考核中，涉毒案件查处数量、吸毒人员查获数量，成为衡量基层派出所工作成效的核心刚性指标。为了完成这一指标，马某完全抛弃了禁毒执法的核心目标——遏制毒品犯罪、保护未成年人身心健康，反而主动提供毒品、制造吸毒案件，将6名未成年人沦为其完成业绩的“工具人”。在这一过程中，“完成查处指标”的次级目标，完全替代了“禁毒执法、保护公民”的正式目标，科层制的考核压力，最终催生了执法者主动制造犯罪的极端行为。第二种目标替代，是“人情利益”下的权力私化替代公共职责，集中体现为于某、王某徇私枉法案。在该案中，派出所所长于某、副所长王某，本应承担核查立功线索、维护司法公正的法定职责，却因公安工作人员陈某与醉驾被告人周某的亲戚关系，主动参与伪造立功材料、串供掩盖事实的违法犯罪行为。在这里，“维系人情关系、实现利益交换”的私人目标，完全替代了“执法公正、维护法治”的公共目标，基层执法权彻底沦为私人庇护的工具。两种目标替代的本质，是科层制考核体系的异化与基层执法者公共职责的消解。当考核指标成为基层执法者职业发展的核心评价标准，当执法权的公共属性被私人利益侵蚀，科层制的制度设计就会走向其反面，原本用于规范权力运行的考核体系，反而成为权力异化的催化剂。县域社会本质上是一个熟人社会，基层执法者身处这一熟人网络中，其掌握的正式执法权，极易嵌入到非正式的人情关系与利益交换中，形成封闭的庇护网络，最终彻底消解正式制度的刚性约束。在于某、王某徇私枉法案中，这种非正式运作的逻辑体现得淋漓尽致。该案的核心链条，是基于亲戚关系形成的非正式庇护网络：公安工作人员陈某与醉驾被告人周某系亲戚关系，陈某从派出所所长于某处获取了辅警张某铲除罂粟的内部线索，于某则伙同副所长王某，利用手中的执法权，将这一线索“移花接木”给周某，为其伪造立功材料。在这一过程中，正式的立功线索核查程序、执法记录仪的留痕要求、案件办理的法定规则，全部被非正式的人情关系消解。甚至在检察机关启动核查后，于某还试图以“执法记录仪时间误差”为由掩盖事实，陈某则与于某串供、藏匿证据，形成了紧密的共谋关系。这种基于非正式网络的庇护关系，并非临时形成，而是县域基层执法领域长期存在的潜规则。基层派出所的正、副所长，掌握着线索核查、案件办理、治安处罚的自由裁量权，这种权力在熟人社会的网络中，极易转化为人情交换的筹码。当正式权力的运作完全被非正式的人情网络主导，制度的约束就会彻底失效，执法者与违法者之间的边界就会彻底模糊。而马某案中，派出所副所长与社会闲散人员的勾结，同样是正式权力非正式运作的典型表现——马某利用社会人员召集未成年人、实施诱骗行为，将正式的执法权与非正式的社会网络结合，实现了制造案件、完成业绩的目的。

基层派出所的权力结构，呈现出“权责高度不对等”的典型特征：一方面，基层派出所承担着禁毒、维稳、治安、交通等几乎所有下沉到基层的治理任务，执法权覆盖公民人身、财产权利的方方面面，具有极大的自由裁量空间；另一方面，针对基层执法权的监督机制，却存在严重的结构性失灵。这种监督失灵，首先体现为内部监督的彻底失效。在科层制的内部监督体系中，派出所所长是本单位执法行为的第一责任人，副所长则是分管领域的直接责任人，二者本应形成相互监督、相互约束的关系。但在于某案中，所长于某与副所长王某非但没有相互监督，反而共同参与徇私枉法，形成了“一把手主导、班子成员共谋”的内部人控制格局。甚至在检察机关核查时，所长于某还主动为伪造的立功材料背书，试图掩盖违法事实，内部监督完全沦为形式。其次体现为外部监督的严重滞后。在两起案件中，无论是马某制造涉毒案件，还是于某伪造立功材料，群众监督、舆论监督都因信息不对称，完全无法发挥作用。只有当案件进入司法程序，检察机关通过抗诉、线索核查，才发现了背后的违法犯罪事实。这种监督的滞后性，意味着基层执法权力的滥用，往往只有在造成严重后果、引发司法纠错时，才会被发现和纠正，事前、事中的监督完全缺位。基层执法权力的监督失灵，最终会引发严重的合法性危机。执法者是法律的化身，基层执法者的违法犯罪，对法治权威的损害，远超普通公民的违法犯罪行为。当派出所所长、副所长主动制造犯罪、伪造证据、徇私枉法，公众对执法机关的信任、对法律的敬畏，就会彻底崩塌。两起案件中，执法者从“法治守护者”沦为“法治破坏者”，不仅损害了6名未成年人的身心健康、干扰了司法公正，更侵蚀了基层法治的根基，引发了严重的执法合法性危机。

要从根源上杜绝为指标制造案件、为利益滥用权力的行为，必须彻底重构基层执法的考核体系。一方面，取消不合理的、过度量化的刚性考核指标，摒弃“唯案件数量论”“唯查处指标论”的考核导向，建立以“执法质量、法治效果、群众满意度”为核心的综合考核体系，将执法行为的合法性、规范性作为考核的第一标准，回归执法为民的核心宗旨。另一方面，建立容错纠错机制，区分基层执法中的工作失误与故意违法犯罪，避免层层加码的考核压力倒逼基层执法者采取“变通”手段违法执法，从制度上消解目标替代的生成土壤。要遏制正式权力的非正式运作，必须强化执法程序的刚性约束，压缩执法自由裁量空间。一方面，推进执法全过程留痕制度，对涉毒案件查处、立功线索核查、治安处罚决定等关键执法环节，实现全程录音录像、全程可追溯、可核查，杜绝暗箱操作。另一方面，建立执法回避制度，对涉及执法人员亲属、熟人的案件，严格执行回避规定，切断人情关系对执法行为的干扰，打破基层熟人社会的庇护网络，让正式权力只能在正式制度的框架内规范运行。针对基层执法权的监督失灵，必须构建“内部监督+外部监督”相结合的多元监督体系，实现对执法权力的全流程约束。一方面，强化检察机关的法律监督职能，建立常态化的案件核查机制，对有立功情节、从轻处罚的刑事案件，以及涉毒、治安处罚等行政案件，进行重点抽查核查，及时发现和纠正执法违法问题。另一方面，畅通人大监督、社会监督、舆论监督的渠道，推进执法信息公开，保障公众的知情权与监督权，打破基层执法的“内部人控制”格局，实现权责对等、监督有效。基层执法规范化的核心，是执法者法治信仰的重塑。必须加强基层执法人员的法治教育与职业道德教育，破除“权力本位”的错误观念，树立“执法为民”的核心宗旨，让基层执法者真正认识到，执法权是人民赋予的公共权力，而非谋取私人利益、完成业绩指标的工具。同时，要严肃查处执法违法案件，对知法犯法、徇私枉法的执法人员，依法从严惩处，形成强大的震慑效应，筑牢基层执法的法治底线，重塑基层执法的合法性基础。南京六合区连续发生的两起派出所领导干部违法犯罪案件，绝非孤立的个人道德失范事件，而是中国县域基层治理中，科层制异化、权力非正式运作、监督机制失灵三重结构性矛盾叠加的必然结果。让我们超越了对执法者个人的道德批判，深入到制度层面，揭示了基层执法权力异化的深层逻辑：压力型体制下的目标替代，让基层执法者背离了执法为民的核心宗旨；正式权力的非正式运作，让执法权嵌入到基层熟人社会的庇护网络中，彻底消解了制度约束；而权责失衡下的监督失灵，则为权力异化提供了生存空间，最终引发了严重的法治危机与合法性危机。基层是法治建设的最前沿，基层执法的规范化，是国家治理现代化的核心基石。只有从制度层面重构科层制考核体系、规范权力运作边界、完善多元监督机制、重塑执法者的法治信仰，才能从根本上遏制基层执法权力的异化，让基层执法权真正回归到维护法治、保障民生的本质上来，筑牢法治社会的根基，实现县域基层治理的现代化。