【蓝皮书】国内外都市圈比较篇|南京都市圈交通发展战略研究

研究背景

2021年2月，国家发展改革委批复同意了《南京都市圈发展规划》，这是第一个由国家层面批复同意的都市圈发展规划。从1986年“南京区域经济协调会”至2000年南京都市圈概念正式提出，再到2021年南京都市圈进一步扩容增员，回顾20年来的发展历程，南京都市圈在经济协调、产业统筹、空间协同、交通一体、协商共建等方面始终走在前列。

迈向新时代，南京都市圈区位进一步得到增强，是承东启西、辐射中西部的重要门户型都市圈，区位优势明显。当前，南京都市圈已呈现较清晰的圈层特征，城市间人流、物流、资金流流动更加密切。新的规划对产业协作、一体化同城化也提出更高要求，本研究将探索南京都市圈如何构建面向全球的交通枢纽体系，更广泛地参与国际竞合和推进双循环发展；构建结构合理、功能完善、运行高效的交通体系和运输网络，实现南京都市圈内部交通设施快连快通、交通服务一体化同城化建设等重要课题。

南京都市圈交通发展特征

交通一体化是经济一体化、空间一体化的基础和前提条件，实现紧密高效的交通联系是都市圈发展的必由之路。历经20年发展，南京都市圈的交通需求、交通联系日益旺盛。以高速骨干铁路、高速公路、机场和长江黄金水道为主的综合交通网络对城市产业发展、商务联系引导支撑作用显著，城市间呈现出高频次、短距离、规律性的都市圈出行特点。

根据《南京都市圈发展规划》，南京都市圈由以江苏省南京市为中心、联系紧密的周边城市共同组成，面积2.7万平方千米，常住人口约2000万。规划拓展范围为南京、镇江、扬州、淮安、芜湖、马鞍山、滁州、宣城8市全域及常州市金坛区和溧阳市，总面积6.6万平方千米。南京都市圈社会经济与人口发展的特征之一是经济发展水平较高。2021年南京都市圈实现地区GDP4.67万亿元，人均地区生产总值超过13万元，占全国比重为4.1%，占长三角的16.9%。特征之二是覆盖人口众多，城镇化水平发达。2021年南京都市圈常住人口达3548.3万人，常住人口密度为544人/平方千米，其中宁镇扬地区人口密度最大。2021年南京都市圈城镇化率达74.0%。

一是通达全球的综合交通枢纽及航线初步建成。南京都市圈国际航空航线开辟稳中有进，覆盖国际及港澳台地区41个城市；港口集装箱航线通达性不断提升，形成了近洋航线直达日本、韩国主要港口，远洋航线对接上海、宁波，辐射全球的网络布局；国际班列稳步推进，陆续开通了南京至欧洲7条班列、“芜西欧”等中欧班列。

二是辐射影响长三角乃至全国的能力不断提升。南京都市圈对外铁路运输网络日趋完善，与全国及长三角基本实现高快速铁路通达，构建形成以南京为中心的“一环、两跨、八线”铁路网格局，基本覆盖了主要对外联系方向，“米”字型干线铁路网络基本成型；南京都市圈公路网通达性显著增强，与连云港、南通、上海、杭州、常州、芜湖、马鞍山、合肥、蚌埠等主要方向实现全面连通。

三是交通网络与运输服务水平不断提高。南京都市圈干线铁路连通率为74%，南京与镇江、扬州、芜湖、马鞍山、滁州等市实现高铁或动车1小时直达。首条跨市轨道S6宁句城际率先实现都市圈轨道共建；南京都市圈相邻城市之间基本形成以1条以上高速公路联通，若干条高等级公路为补充的干线公路体系。客货运输服务不断优化，陆续开通空巴联运、高铁接驳、旅游包车等定制运输服务。

四是毗邻都市区同城化通勤出行服务逐步实现。南京都市圈毗邻地区已贯通高等级道路69条，其中南京与周边城市毗邻道路贯通34条，初步实现互联互通格局；南京与周边城市累计开通毗邻公交线路35条。其中，南京通往镇江、扬州、滁州、马鞍山、宣城等5个毗邻地区线路有19条；与南京毗邻的12个县(区)中已有10个县(区)开通与南京的毗邻公交，覆盖率达83.3%。

一是中心城市核心枢纽能级不强，国际性有待提升。禄口国际机场客运吞吐量和出入境客流量两项航空服务指标均弱于同级别城市，国际航线结构尚待优化，机场集疏运方式单一、空铁联运尚未实现，对都市圈城市辐射主要以公路联系为主。港口方面，区位优势未充分发挥。江南岸港口资源丰富，但跨区域合作开发机制需加强，缺乏统筹协调;南京港外贸吞吐量不如南通港、太仓港，增速仅为镇江港的1/4、江阴港的1/10、沿江港口平均增速的1/2。中欧班列发展相对滞后，铁路货运量排名靠后，缺乏规模较大的多式联运枢纽，中欧班列运行总量在江苏占比仅为13.06%，规模效益还有待提升。

二是区域通道辐射链接存在短板，空间发展不均衡。对外高铁大通道仍需补强，以南京为中心的都市圈与海西城市群、中原城市群、渤海湾地区尚未实现直通的高铁联系。铁路货运通道不足，部分线路资源紧张，西向货运通道较少，与中西部地区联系不足。

三是交通设施供给协同弱，网络化水平不高。南京都市圈内部设施供给侧协同和运营侧网络化存在短板。结构性方面表现为公路水路联系较强，但市域（郊）铁路S线联系弱、效率低，平均满载率低于15%，运营速度、上座率有待提升；体系性方面表现为枢纽之间功能协调弱、合作弱、联运弱；组织性方面表现为断头路、瓶颈路、路网等级不对应等；部分高速公路、国省干道交通饱和度偏低，存在供给失衡状况。

四是毗邻都市区协商共建发展慢，同城化需再加速。南京都市圈城市间通勤规模相对较小，与南京跨界通勤联系较为紧密的镇江、马鞍山、滁州等毗邻都市区的用地布局与交通协同发展水平亟待提高。市域（郊）铁路与都市通勤圈构建差距明显，代表都市圈特性的通勤交通尚处于初期自发模式，产业融合、通道建设仍有待强化，跨域设施与服务分割，圈层构建、枢纽引流及集约化出行模式尚需引导。

南京都市圈交通发展战略目标

南京都市圈地理位置连南接北、承东启西，是长三角带动东西部地区发展的重要传导区域，是长三角世界级城市群的重要发展极。

第一，南京都市圈区位优势明显，处于京津冀-长三角主轴、长三角-成渝主轴、长三角-粤港澳主轴交会处，应积极响应国家战略要求，更高质量发展综合交通体系，支撑都市圈整体竞争力和国际影响力的提升，重点构建国际性综合交通枢纽，开通国际航空航线、近远洋海运航线、国际铁路班列。

第二，《南京都市圈发展规划》明确未来南京都市圈空间格局为一极两区四带多组团，需关注南京都市圈多层次交通网络对空间格局的引导。一是结构优化，以“八向”区域大通道强化“四带”发展轴，提升区域辐射能级，以“十廊“交通走廊引导南京都市圈层面空间结构优化；二是功能提升，积极发展南京都市圈轨道交通网络，提升骨干道路与航道功能；三是网络融合，在中心城市主要放射骨架廊道基础上，结合区域交通通道建设，积极培育加强“多组团”之间相互联系，形成南京都市圈基础设施网络化格局。

第三，南京都市圈同城化地区是未来南京都市圈发展的重点，面对日益增长的同城化客、货运输需求，如何打造人享其行、物畅其流的交通运输服务体系是关键问题。一是推进各种运输方式的融合发展，推进交通基础设施网络和服务网络、信息网络的融合发展，推进南京都市圈各市交通协调发展，推进交通运输与旅游业、现代制造业、快递物流业、现代物流业的融合发展。二是加强高质量发展，推进安全发展、智慧发展、绿色发展，提升交通运输的服务水平。

第四，南京都市圈生态本底资源极其丰富，构建低碳绿色的都市圈综合交通体系与模式是永恒的主题。重点构建以轨道等公交枢纽为核心的城镇空间布局，推动“轨道上的都市圈”的建设。发展集约式公共交通、新能源交通，促进交通模式向绿色、低碳的交通出行模式转变。

南京都市圈交通发展战略愿景是：共建国际门户交通枢纽群、共融现代化综合立体网络、共享高质量一体运输服务。

面向2035年，力争建成“开放、集约、协同、高效、绿色”的一体化现代综合交通体系。

表1 南京都市圈交通发展2035年主要指标

面向不同空间层次（长三角及周边区域、南京都市圈、跨界协作都市区），对应不同空间尺度及运输服务目标，提出相适应的交通服务、枢纽体系、网络通道等要求。

第一，长三角及周边区域，构建更具链接力、连通度的枢纽机场、国家级高铁枢纽、区域港口群，构建、对接、融合区域交通运输大通道，提升南京都市圈国际、国家层面的竞争力，实现中心城市1小时站-站通达。

第二，南京都市圈层面，构建服务层级更加明确的枢纽体系及多层次交通网络，完善对空间组织模式的引导，实现至中心城市1小时门-站通达。进一步优化主要枢纽区用地功能配置，确保主要枢纽区可享受同城化服务。促进多式联运，优化运输结构优化，实现低碳绿色发展。

第三，跨界协作都市区层面，着力破解当前南京都市圈毗邻的城镇组团地区交通链接不足的问题，优化城市客运换乘中心与公共中心体系协同关系，构建以轨道交通跨界通勤为主体的绿色出行示范区。统筹南京都市圈货运物流配送节点布局，构建都市圈绿色配送体系。

表2 南京都市圈分层次交通体系发展视角及关注重点

南京都市圈交通发展战略任务

南京都市圈加快构建功能互补、互联互通、协同共享的都市圈国际门户枢纽群。提升中心城市空港、海港、陆港能级和地位，推动“三港联动”；禄口空港积极参与共建长三角国际航空枢纽群，依托高铁网、轨道网和高速公路网提升辐射力和可达性，与南京都市圈各城市空港构建层次丰富的空港枢纽群；提升国际性航运物流中心地位，共建江河海联动航运中心，一体化配置南京都市圈港口资源，积极推进南京港与中上游港口城市间外贸中转业务，加强城市间口岸合作，形成更强的南京都市圈港口群辐射能力。统筹高铁枢纽体系建设，实现南京都市圈高铁服务全覆盖；积极拓展亚欧国际班列规模，主动推动“一带一路”共建。

强化八向骨架大通道建设，加强铁路、公路、航道统筹规划建设，形成以南京为中心，以沪宁、宁杭、宁宣黄、宁安九、宁合、宁蚌、宁淮连、宁通等“八向”为射线的大通道，强化与京津冀、上海都市圈、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等国内主要城市群、都市圈的联系。每条通道由至少以1条高速铁路、1条普速（或城际）铁路、1条高速公路、一条国道为骨干以及长江、芜申运河等骨干航道组成。

//图1 南京都市圈八向骨架大通道构想示意

统筹干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道建设，强化不同模式轨道交通换乘衔接，优化轨道枢纽站点布局，全面提升轨道交通服务水平，逐步形成以轨道交通为主的公共交通出行方式，打造互联互通、便捷通勤的轨道上的南京都市圈。

一是加快推动轨道交通“四网融合”。加强一体化衔接，鼓励多线多点换乘，完善多种交通方式无缝衔接，统筹协调系统制式，推动具备条件的跨线直通运行，推动轨道交通网络、通道、枢纽融合。

二是加快推动主要枢纽站城一体化发展。以南京都市圈内主要枢纽站为重点，健全枢纽与周边用地协同发展机制，促进枢纽和城市功能融合，强化枢纽片区中心能级，打造站城融合新增长极。

//图2 南京都市圈轨道交通发展模式示意

发挥南京都市圈公铁水空管多种运输方式齐备的优势，构建完善的南京都市圈综合立体交通网，提升综合物流运输效能，为高端电子、先进制造业、高端装备、重要能源化工等国际性、区域性运输需求旺盛的产业创造更具优势的发展条件。

一是充分发挥南京都市圈河流密布、航道天然成网的独特优势，推动南京都市圈海港、江港、内河港分工合作、协同发展，提升水水、铁水联运水平，提升集装箱铁水联运比重，大力降低南京都市圈物流运输碳排放和运输成本，支撑打造南京都市圈国际性航运物流中心体系。

二是布局完善“环+放射”骨架公路网络，构建南京都市圈环线高速公路，串联广域空间，实现环内交通的网络化、复合化、绿色化、智慧化、一体化发展，按需推动高速公路繁忙路段扩容改造，持续提升南京都市圈放射走廊通行能力。

三是深化中心城市跨界毗邻地区通道衔接，消除“断头路”。南京都市圈跨界组团主要分为两种类型，分别是城镇组团跨界地区、郊野组团跨界地区。两种类型在用地布局特征、交通需求特征上有显著差异。

城镇组团跨界地区的用地布局呈现连绵化发展趋势，组团间城镇开发边界间距较小甚至无缝衔接；组团间以通勤、商务客流为主，应当依托南京都市圈放射性交通走廊，按照一个城镇组团的结构深化交通网络构建。郊野组团跨界地区的用地布局呈现跳跃式发展特征，组团间以大量生态空间隔离，以休闲、旅游跨域客流为主，应注重共同保护山水资源，组团联系以高等级道路为主，以风景路为主服务美丽乡村、风景区。

表3 南京都市圈跨界组团分类特征分析

综合考虑跨界地区人口分布、建设用地、功能定位、组团间距类型，确定不同等级组团之间关系类型，分为强强、强弱、弱弱联系，差别化制定通道布局模式指引。

表4 南京都市圈典型跨界组团间道路设施配置指引

//图3 南京都市圈跨界地区组团间道路设施配置指引

建立都市圈“十廊放射”复合交通走廊，依托走廊复合一体化的铁路与城市轨道、一体化的公路与城市道路，强化南京与周边城市的联系，支撑南京都市圈区域交通融合与经济发展，引领主要城镇空间沿十向“指状”走廊集聚轴向组团发展。

推动南京都市圈城际公交网加密和换乘中心构建，逐步优化城际客运票价体系，全面推行联网售票一网通和交通一卡通。深入推进“多网融合”，打造“全域公交”，推进“轨道交通、中运量公交、常规公交、城际公交、弹性公交”全域全覆盖的一体化公交服务体系。

推动公路客运高效衔接，构建南京都市圈环线高速公路，积极推进环内高快速一体化路网及同城化生活圈建设；打造“通道+枢纽+网络”物流运行体系，大力发展铁水、公铁、空铁、江河海联运和“一单制”联运服务，构建同城化物流圈。

促进交通旅游深度融合，依托长江、各地名河、名湖、名山等丰富的蓝绿资源，共同打造一批高品质休闲度假旅游区，开展多种形式的旅游联合推广活动。协同打造南京都市圈旅游绿道系统，包括镇江、扬州、南京、马鞍山、芜湖沿长江绿道共建，南京、句容接边地区名山、名水绿道共建等。

//图4 南京都市圈多模式交通供给示意

完善制度机制是南京都市圈交通高质量发展的保障，南京都市圈需进一步强化资源统筹整合，依托南京都市圈党政联席会议，定期会商沟通，研究解决南京都市圈交通一体化进程中跨区域重大规划编制、重大项目建设、重大政策协同、体制机制创新等问题。深化拓展多形式多层级协商沟通，细化目标任务，确保规划落地实施，滚动编制近期行动计划及年度工作要点，以项目为抓手，明确阶段性目标和责任分工，推进规划落地实施。建立南京都市圈交通系统动态评估工作机制，适时开展中期评估和建设项目后评估，根据规划落实情况及时动态调整。

结语

都市圈一体化发展，交通一体化先行。通过协同推进，加强互联互通，实现“一圈同城”，畅通对外联系，努力打造“畅达都市圈”，把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局作出更大贡献。

参考文献

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主编

熊   健  上海大都市圈规划研究中心主任；上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长

副主编

孙   娟  上海大都市圈规划研究中心副主任；中国城市规划设计研究院上海分院院长

屠启宇 上海大都市圈规划研究中心副主任；上海社会科学院城市与人口发展研究所副所长、研究员

作者

於   昊  南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司副总经理

彭   佳  南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司党委委员、副总工工程师；南京市TOD工程技术研究中心主任

吴爱民  南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司TOD工程技术研究中心副总工程师