南京中院判例:复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的应视为维持原行政行为
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公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。由于经过复议的行政行为被看作是经复议机关修正后的行政行为，也就是说，复议机关参与了原行政行为的作出过程。因此，起诉至法院的行为应当以最终经复议机关处理的行为为准，起诉期限的计算相应也应当以复议决定送达的时间为起算点。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”复议机关确认原行政机关违法的，否定了原行政行为的合法性，一般而言应当视为改变原行政行为；但是，确认违法可能是由于实体违法，也可能是因程序违法；在程序违法的情况下，由于仅涉及原行政行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未因确认违法的复议决定而发生变化，故应当视为维持原行政行为。上诉人孙爱林因诉无锡市生态环境局（以下简称无锡生态局）行政处罚暨无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）行政复议一案，不服江苏省江阴市人民法院〔2019〕苏0281行初115号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2018年12月29日，原无锡市锡山区环境保护局（以下简称原锡山环保局）作出锡山环罚决〔2018〕246号行政处罚决定书（以下简称246号处罚决定），认定：无锡东南混凝土有限公司（以下简称东南公司）需要配套的环保设施未经验收，商品混凝土加工项目主体工程已投入生产，孙爱林为东南公司上述建设项目直接负责的主管人员，上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条的规定，依据该条例第二十三条规定，决定对孙爱林罚款6万元。孙爱林不服，向锡山区政府提起行政复议，锡山区政府于2019年4月19日作出〔2019〕锡府行复4–1号行政复议决定书，确认原锡山环保局未及时作出246号处罚决定的行为程序违法。该复议决定书载明：对本决定不服，可在接到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。同日，锡山区政府通过挂号信的方式向孙爱林寄送了行政复议决定书，次日被本人签收。2019年8月19日，孙爱林向原审法院提起本次行政诉讼。另查明，根据中共无锡市委机构编制委员会2019年3月26日关于印发《无锡市生态环境局派出机构设置方案》的通知（锡委编发〔2019〕3号），原各市（县）区环保系统相关机构编制统一上收设区市，无锡生态局共设置派出机构8个，其中包括锡山生态环境局（原锡山环保局）。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”该解释第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”关于246号处罚决定的效力问题。复议机关确认原行政行为违法，包括实体违法和程序违法。在程序违法的情况下，由于仅涉及原行政行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未发生变化，应当视为维持原行政行为。本案中，锡山区政府作出的行政复议决定虽确认了原锡山环保局作出处罚决定的程序违法，但并未改变实体处理结果，应视为维持了246号行政处罚决定。锡山区政府于2019年4月19日通过挂号信向孙爱林寄送了行政复议决定书，并于次日被签收，签收之日应视为复议决定送达之日。孙爱林于2019年8月19日提起行政诉讼，已经超过了十五日的法定起诉期限，其起诉应予驳回。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第三款的规定，裁定驳回孙爱林的起诉。上诉人孙爱林上诉称：1.原审裁定没有事实和法律依据。锡山区政府作为复议机关没有对原锡山环保局作出的246号处罚决定依法进行处理，剥夺了上诉人的诉讼权利。2.原锡山环保局作出的246号处罚决定认定事实有误。上诉人自2009年设立公司建设搅拌站至今近十年，一直没有投入正式生产，原因是配套企业相关手续资质均没有获得批准，无法正式生产，也不存在未验先投的违法事实。3.上诉人提起本案行政诉讼并未超期。上诉人2019年8月才得知原锡山环保局仍然依据程序违法的246号处罚决定向法院申请强制执行。综上，请求本院依法撤销或变更原审裁定，或发回重审；撤销原锡山环保局作出的246号处罚决定；本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人无锡生态局答辩称：1.原锡山环保局作出的246号处罚决定认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当，程序合法。2.上诉人提起行政诉讼缺乏事实和法律依据。3.原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”由于经过复议的行政行为被看作是经复议机关修正后的行政行为，也就是说，复议机关参与了原行政行为的作出过程。因此，起诉至法院的行为应当以最终经复议机关处理的行为为准，起诉期限的计算相应也应当以复议决定送达的时间为起算点。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十二条第三款规定：“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”复议机关确认原行政机关违法的，否定了原行政行为的合法性，一般而言应当视为改变原行政行为；但是，确认违法可能是由于实体违法，也可能是因程序违法；在程序违法的情况下，由于仅涉及原行政行为的程序问题，不涉及处理结果的实体判断，原行政行为的实体处理结果并未因确认违法的复议决定而发生变化，故应当视为维持原行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案中，作为复议机关的锡山区政府于2019年4月19日作出行政复议决定，以原锡山环保局未及时作出行政处罚决定系程序违法为由，作出确认违法的复议决定。同时，复议决定书中明确载明：对本决定不服，可在接到本复议决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。上诉人孙爱林于2019年4月20日即收到4号复议决定，其于2019年8月19日才向原审法院提起行政诉讼，且无正当事由，显然超过了15日的法定起诉期限。原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规定。综上，上诉人孙爱林的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：转自 行政法小观 易苍松聊综合执法2026年3月21日 00:04湖南本号推广的内容如有侵权请您告知我们会在第一时间处理或撤销，互联网是一个资源共享的生态圈，转载为了免费传播和分享.本号对转载内容真实性不负责、对文章观点不置评。
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