“四维”支撑视角下的苏州古城保护更新

引言

当前我国的城市更新在“自下而上”的地方实践过程中逐渐形成了更新类型丰富的实践体系，包括老旧小区、工业遗存、低效商办、城中村、历史街区等。古城具有文化遗产富集的特点，是传承传统、优秀的历史文化和发展城市人文经济的重要载体。对古城进行城市更新既交叠了遗产保护、人居提升、功能完善、业态升级等多重目标，同时也面临产权关系复杂、建成环境老旧、社会空间多元、公共空间碎化、更新资金缺乏等挑战，成为我国城市更新实践与研究中的重点与难点。目前，国内关于古城保护更新的研究主要集中于国外经验引介与启示、文化遗产保护策略、保护更新设计理念与方法、地方更新实践总结、更新效应与应对策略等领域。相关研究趋势表现如下：保护更新空间尺度由单个街区到整体性城区肌理；保护更新内容由注重物质空间转向注重对集体记忆、日常生活与公共空间、社会生活的延续性保护，及恢复历史性城镇景观等；保护更新制度由关注土地产权到开展综合制度框架设计。近年来，随着地方城市更新制度建立的稳步推进，古城保护更新的资金平衡、产权困境与激励、利益相关主体关系、保护更新嵌入法定规划管控体系、保护更新的公众参与和社会治理成为城市规划设计、公共管理、经济学和社会学等学科关注的研究热点，并呈现 “全整体系统、全过程周期” 视角分析的新特征。阳建强等构建了 “权力、资本、民生” 三大更新动力交互作用解释框架，分析讨论了居住、产业等五类存量土地的更新机制；唐燕等基于北京城市更新实践，归纳出 “主体 - 资金 - 空间 - 运维” 城市更新分析框架，为我国城市更新提供了系统化的理论视野；刘亚霏等从空间再生产的角度构建了包含可持续更新目标、政府、市场、社会和空间再生产五个核心要素的可持续城市更新理论框架。这些框架已经逐步成为开展城市更新分析的重要体系工具。

苏州是首批国家历史文化名城，也是住建部第一批城市更新试点城市，因此可作为中国古城保护与更新的重要研究样本。近年来，苏州秉承整体活态保护古城的原则，系统修复历史文化街区空间格局和肌理，修缮历史建筑及其环境风貌，用“绣花”功夫推动古城有机更新，开展了一系列保护更新活动并取得良好成效。本文借鉴唐燕等构建的四维框架，将苏州古城保护更新实践解构为各更新参与主体通过资金筹措、保障措施辅助等手段，针对古城多功能复合存量空间，开展城市更新并实现可持续运维的各种活动，通过经验总结从四个维度提出新时期古城保护更新的应对策略，以期为其他古城保护与更新提供借鉴。

1.1 新时期苏州古城保护更新的挑战

古城作为历史文化资源最为丰富的区域，集聚了历史文化街区和地段、各级文物保护单位、历史建筑及多样化的文化遗存。随着文化遗产保护意识的增强和遗产保护法规政策体系的完善，古城保护体系的外延不断拓展，保护内容不断增多，各种物质和非物质历史文化资源与古城存量空间交叠，给古城保护更新带来了诸多挑战。

古城存量空间（如古建老宅）物业权利人的构成往往呈现分散、复杂的特征，利益需求冲突繁多。物业权利人因经济、权属等纠纷不愿意参与和配合更新，导致整体更新无法推进的情况频现；此外，在更新流程中实施主体与物权人、运维主体的连通路径仍有待加强，物业权利人对多个产权主体联合开发，特别是多个产权主体权属归并后的土地转化、方案报建和后续登记等一系列更新建设政策、审批路径与实施细则不明确，降低了社会主体参与古城保护更新的意愿。

苏州古城保护更新任务多、要求高、资金保障压力大。古城土地资源紧张且开发强度受限，保护更新的资金平衡压力大；社会资本参与路径模糊，缺乏信息公开、政策指引等机制，导致资本难以深度介入。此外，在苏州的老旧小区改造和危房解危等居住类更新项目中，居民出资比例极低且更多地依赖政府托底和财政补助。在此方面，苏州与南京、杭州等城市相比仍有较大的经验差距。

对于古城的部分既有更新项目，存在重建设而轻运维、更新空间与后续经营需求不匹配的情况，存在招商困难、业态引入不佳、空间闲置等问题。同时，对更新后的建筑维护、环境整治和文化传承等缺乏统一规划，存在运维主体利益难以协调、资金保障不足、管理失序和活力难以持续的现象。

苏州古城的保护更新以历史文化街区和地段等历史文化资源富集地区为核心，以古城 54 个用地功能复合的街坊为基本单位，单个街坊或多个街坊协同的片区化形式开展。2021 年，苏州成为住建部第一批城市更新试点城市，为应对上述问题与挑战，该市以 “政府引导、市场运作、多方参与” 更新机制为引领，开启了古城保护更新工作的新阶段。古城内开展了平江历史文化街区、32 号街坊、桃花坞历史文化片区、五卅路子城片区等重点片区保护，以及十全街凤凰街、葑门横街、中张家巷河街恢复等保护更新工程，多项经验入选国家、省级城市更新与历史文化保护传承经验做法清单。

本文在借鉴 “主体 - 资金 - 空间 - 运维” 框架的同时，将“存量空间”作为更新对象而不是影响要素进行分析，同时在框架内加入与主体、资金、运维和空间密切相关的“保障”维度，构建苏州古城保护更新“主体 - 资金 - 运维 - 保障”四维支撑框架（见图 1）。

以四维支撑框架为基础对苏州古城保护更新的新近探索工作进行梳理，总结苏州古城保护更新“四维”协同支撑路径（见图2）。

苏州古城保护更新从决策、实施和公众参与三个环节，构建多主体参与的共治平台，为协调顶层设计、筹措资金和明确运维责权提供多层次的统筹和保障。

苏州在市级层面成立苏州国家历史文化名城保护工作领导小组（简称 “领导小组”），市委书记和市长分别担任第一组长和组长，负责对相关保护更新规划、政策法规等内容的审核把控。在区级层面，苏州在领导小组下设办公室，办公室主任由市委常委、姑苏区委书记担任，常务副主任由副市长担任，同时包括 30 家成员单位，侧重于保护更新规划设计的编制与具体的实施操作。办公室实行 “提出议题、制定方案、推进落实” 的工作模式，每月定期召开会议，对保护更新具体实施过程中的技术规范和操作流程进行论证。同时，区相关部门领导和 5 个历史文化街区的街道主任共同组建古城保护更新项目服务专班，统筹全区和市级部门的资源，传导和推进实施领导小组及办公室会议部署的各项任务，协调、服务和保障项目主体开展工作，促进各类保护更新项目的实施落地（见图 3）。

在应对古城保护更新涉及的利益主体类型逐渐多元复杂的问题上，苏州古城主要以街道、社区为单位，通过 “商户联盟”“社情民意日” 等形式，建立常态化更新协商议事制度，鼓励企业、居民等主体参与到更新过程中。下面以十全街街区更新与治理为例进行说明。十全街项目所在的双塔街道联合相关管理部门，在更新治理的全过程中以社情民意联系日、不定期联席会议等形式，构建政府、商户联盟、居民和企业的沟通平台，协商解决十全街整治提升的相关事宜，显著提升了街区治理的效率。同时，街道平台鼓励商户与街区同步进行自主更新，包括个性化、特色化店招更新、街区互动网红打卡点增设等，实现了商户与街区整治的双赢格局。

在现有古城保护更新保障机制的支持下，苏州通过多种渠道满足现有主要保护更新主体和项目的资金需求，并积极争取财政和国家政策性银行对示范性项目及公益性项目进行扶持。这些示范性和公益性项目的顺利开展，带动了周边区域的更新意愿，形成项目联动效应，撬动社会资本参与保护更新，共同推动古城的保护更新项目的实施和持续运维。

国家和省级专项资金在支持苏州古城历史文化保护更新项目中发挥了重要作用。无偿资助、贴息贷款、股权投资等多种形式的专项资金为更新项目尤其是公益、民生类项目提供了稳定的资金保障，同时也提升了项目在历史文化保护更新领域的知名度和影响力。2023 年，苏州市政府和名城保护集团共同委托设计单位开展平江历史文化街区西侧 “平江九巷” 片区的整体提升规划与策划工作，包括前期更新体检、更新研究和设计，系统梳理出古建老宅保护、历史小片区保护、古城伤疤修复、河道水系保护和街巷支弄保护五大工程共 71 个项目，形成项目库（见图 4）。该项目库的总投资额达 50.69 亿元。2024 年，苏州以此项目库为基础，将非营利项目打包并形成申报方案，成功协助平江历史文化街区保护提升工程入选全国首批文化保护传承利用工程，获中央预算内投资 2 亿元，保障了平江历史文化街区保护更新项目的实施。

苏州古城以长效运维思维引导多模式更新：一方面对有条件的项目进行全周期精细管理，以“设计-投资-建造-运维”（Design-Investment-Building-Operation，DIBO）、工程总承包与组合（Engineering-Procurement-Construction plus，EPC+）等模式进行更新；另一方面根据古城内权益繁复、功能复杂的现状，与属地街道、相关管理部门和权益代表，成立涉及多主体的运维自治组织，反向驱动设计优化与保障政策迭代，提高更新项目建成后治理的效率和活力，保障相关主体的权利。

以古城五卅路子城片区保护更新利用项目为例，阐释以运维为导向的工作路径。该项目的实施主体为名城保护集团下属的苏州子城投资发展有限公司，是以“保护优先-运维先导-设计跟进”模式运行的更新项目。在项目伊始，实施主体就同步邀请专业经营团队，从社群评估、消费指引和产业策划三方面进行整体谋划，导入创意产业、运动体育产业、文化艺术、国潮商业、人才公寓等功能，明确生产与消费空间的布局需求，并在后续实施中与后期招商、物业管理等单位协作，明确项目功能、制定项目管理的具体路径、落实业态空间布局与规模，保障更新项目与各方的运维目标一致。该项目取得了良好的效果，先期启动的金城新村和章太炎故居通过知名咖啡品牌首店、综合书店、展览馆、海归设计师集合店、艺术画廊、新时代企业家联合会、主题餐饮、潮汕商会等业态的引入，已成为展示苏州文化、传承国学思想、融合文化艺术交流的人文空间。

为了破解古建老宅活化利用难的问题，苏州市围绕古建老宅推出“古城保护更新伙伴计划”（简称“伙伴计划”）。伙伴计划联合苏州市公共资源交易中心打造在线平台，将苏州古城内国企持有且可活化利用的古建老宅在线发布，以公开招租、合作开发等形式对接业态功能、发展理念与古建老宅历史文脉关联的公司或头部企业，创新活化利用的路径，实现“以用促保”的保护理念。目前，该平台已上线古建老宅 96 处，活化利用方向涉及总部办公、精品酒店、文化创意等多个领域，其中 27 座已活化利用的古建老宅累计产生经济贡献4.97亿元。

考虑到古城商居融合的属性，苏州将城市更新与基层街道社区治理结合，构建“商会+社情民意平台”共同作用的商居共治共享可持续运维模式。以十全街更新改造项目为例阐释共建共治共享模式：十全街所在的双塔街道联合相关管理部门和十全街商家代表，成立“十全街经济联盟”，并定期组织线上线下协商会议，明确片区业态的更新准入机制，对沿街店铺的风貌和店招店牌进行柔性管控与引导，确保历史风貌得到延续的同时兼顾特色和个性化；同时，进一步发挥社区自治组织优势，以“社情民意日”为平台，以五龙堂弄怀厚堂为十全议事厅，依托社区规划师、设计师等有关制度将更新改造与商户联盟、居民需求进行结合，增强街道日常使用者对更新成果持续维护的积极性，实现共治共享。

苏州在市区两级联动决策更新平台的基础上，从法规政策与技术指南、政策工具、科技创新和团体组织公约倡议四个层次，为其他维度提供法律法规、政策与技术等支撑，开展了一系列古城保护更新保障探索，保护相关主体的权益，保障更新项目的有效实施和运维。

表1 苏州古城保护更新相关的属地化法规政策与技术规范体系

资料来源：作者根据相关政策文件整理绘制

同时，苏州使用城市信息模型（City Information Modeling，CIM）平台提升古城保护更新治理水平。基于苏州市 CIM 基础平台，通过可视化的形式实现古城的多维评估和更新决策，可以辅助相关业务人员进行古城信息查询、问题识别、更新潜力评估、选址决策、规划条件会商、设计方案管控、方案影响评估等。

目前，政府和国资平台仍是古城保护更新的主导力量，而国资平台作为政府与市场的纽带，应该在古城保护更新中承担更重要的职能。构建以国资平台为核心的多主体统筹平台，是解决古城保护更新复杂主体关系的关键环节之一。

政府作为古城保护更新的核心引领者，可效仿苏州经验赋予国资平台统筹管理的职能，使其成为项目设计、投融资、实施、管理和运维的协调运行平台。国资平台作为政府职能延伸的实施主体，承接古城保护更新的政策落地任务，通过统筹规划、资源整合和目标分解，有效推动古城保护更新项目的有序实施。作为多方利益的协调枢纽，国资平台也可以通过制定合理的补偿机制、优化功能布局和平衡利益分配等手段，协调政府、国企和权属人（如居民、商户等）之间的关系，有效缓解多方利益博弈过程中可能出现的冲突，提高各方参与古城保护更新的意愿。

国资平台作为连接政府与市场的重要桥梁，应充分发挥其市场化运作能力。借鉴苏州经验，国资平台应通过市场机制，实现更新项目的资金平衡与效益提升，推动更新项目的资本化运作，吸引社会资本参与古城保护更新，并获取政策性银行、专项债等资金支持，为更新项目提供长期稳定的资金保障。此外，国资平台还可承担更新后的长期运维职责，推动商业模式与文化保护相结合，降低政府负担，实现古城的可持续发展。

在苏州古城保护更新中，实施者通过城市更新体检与片区精细化研究生成项目库，并以片区打包的形式实现资金平衡或获得上级财政拨款支持，充分展示了以更新项目库为抓手，撬动多元资金支持的实践价值。其他古城可结合自身实际，构建合理的项目储备体系，同时将片区打包与资金申请相结合，通过多元化融资和专项资金支持，为古城保护更新的可持续发展提供强有力的保障。

借鉴苏州经验，引入全生命周期更新理念，将以往作为更新建设成果后续的运维前置，并结合新技术，形成从项目策划到长效维护的闭环机制，实现古城资源的高效配置与长期可持续发展。

古城保护更新不仅是对物理空间的改造，更是长期效益实现与功能维护的过程。可参照苏州经验，在规划初期即嵌入运维思维，将更新项目的设计、建设、运维一体化纳入整体框架，提前对接后续运维需求，充分挖掘资源潜力、把握市场发展趋势，引导后续功能业态策划和空间布局设计，保证更新空间资源的精准配置。同时，充分利用基层治理组织和商户联盟的本地经验优势，开展持续维护监督和定期活动策划，为长期运维注入内生动力。

古城所在区域的政府可制定有针对性的地方性保护法规，明确保护范围、文化遗产的修缮要求和更新项目的具体实施规则。可选择部分古城片区作为试点，实施创新性的法律政策，在取得成功经验后逐步推广，确保法规与古城实际需求相适应。配合核心法规制定资金支持政策、税收减免政策以及历史建筑的产权协调办法等相关配套政策规范，形成全面的政策保障网络。

有条件的古城可构建综合性数字化平台，实现资源整合与信息共享。整合古城的空间数据、历史档案、文化资源和更新项目进度等信息，建立统一的综合治理平台，为政府和社会各界提供便捷的数据查询和决策支持工具；通过数字孪生技术和物联网设备，对古城的建筑安全、基础设施运行和文化遗产保护状态进行实时监测，及时发现并处理潜在风险与问题；利用大数据技术分析古城的空间利用模式、居民需求和游客行为，为保护更新的智能化决策与管理提供精准依据。此外，可开发数字化公众服务平台，将保护更新片区的管理与公众服务相结合，提升运维效率的同时，增强公众的参与感与体验感。

古城保护更新项目具有层次多样性、历史文化资源独特性以及更新内容复杂性的特点，使项目具有大区域平衡、街坊片区化开发的先导优势与特殊性；同时，存在产权、用地权属、功能管制和用地供给模式等诸多空间要素的难点问题，仍亟须国家层面的法律法规、标准、规范调整。本文在苏州古城保护更新四维框架构建中，并未将“空间”作为要素纳入，而是作为更新对象，且未探讨空间与四维支撑框架的关系。因此，后续研究将对不同层次和类型的更新案例进行动态跟踪，针对更新对象空间尺度、层级与类型的复杂性，进一步拓展研究空间与四维支撑框架的关系，丰富古城可持续保护更新的理论体系。