王静波律师谈|苏州低空经济发展中的法律问题初探

苏州低空经济的发展兼具制造业强市的产业基础与长三角一体化的区位优势，无人机研发、生产、应用产业链初具规模，商业飞行场景不断丰富，但相关法律问题也呈现出鲜明的区域特征。从纠纷类型来看，主要集中在无人机侵权损害、飞行作业合同履行、空域使用相邻权冲突等方面，其中侵权纠纷占比最高，涵盖人身伤害、财产损失、隐私泄露等情形。此类纠纷的核心难点在于责任主体的多元交织，一起无人机坠落事故可能涉及操作者、运营企业、设备生产厂家、定作方等多方主体，责任划分缺乏统一的区域裁判标准。根据《民法典》及《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》相关规定，商用无人机运营者适用无过错责任原则，操作者存在过错的需承担相应责任，生产厂家因设备缺陷引发事故的需承担产品责任，但在苏州的司法实践中，部分案件因飞行数据缺失、因果关系难以认定，导致责任划分陷入困境。例如无人机物流配送中因航线规划不合理引发的碰撞事故，既可能涉及运营企业的管理过错，也可能与空域管理部门的审批疏漏相关，多方责任的界定成为纠纷处理的关键。

管辖界定的模糊性，是苏州低空经济纠纷处理的另一大痛点。低空空域属于国家公共资源，无人机飞行活动涉及民航、公安、交通、气象等多个监管部门，行政管辖的交叉性导致民事纠纷的司法管辖也存在争议。一方面，地域管辖难以确定，无人机飞行具有跨区域特征，苏州下辖的张家港、昆山、常熟等县级市产业密集，无人机跨县域作业频繁，事故发生地、航空器登记地、运营企业住所地往往分属不同辖区，引发管辖法院的争议；另一方面，级别管辖与专属管辖的适用边界不清，无人机飞行事故虽涉及航空器，但并非《民事诉讼法》规定的航空运输合同纠纷专属管辖范畴，部分案件因标的额较小由基层法院管辖，却因涉及专业的空域管理、飞行技术问题，导致裁判难度较大。此外，苏州作为长三角城市群核心城市，与上海、无锡、常州等周边城市的低空经济协同发展日益密切，跨区域飞行纠纷的管辖协调机制尚未建立，进一步加剧了管辖界定的复杂性。

在责任认定的法律适用层面，现行规范与苏州低空经济的实践需求存在衔接不足。国家层面虽出台了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，明确了无人机实名登记、资质管理、空域划分等基础制度，但未针对商用无人机的特殊场景制定细化规则；《民用航空法（修订草案）》虽首次明确鼓励低空经济发展，优化了通用航空企业准入机制，但尚未正式施行，地方立法的上位法依据仍待完善。苏州目前尚未出台专门的低空经济地方性法规，仅在智能制造、数字经济相关政策中提及无人机产业发展，缺乏针对区域特点的监管细则与裁判指引。例如在定作方责任认定中，苏州大量中小企业委托无人机作业时，未对操作者资质进行审慎审查，此类情形下定作方的选任过错比例，各地法院裁判标准不一；在智能无人机算法缺陷引发的事故中，是适用运营者的无过错责任还是生产者的产品责任，尚无统一答案，导致苏州部分案件只能通过调解结案，影响司法公信力。

空域使用与收费管理的法律规制空白，是制约苏州低空经济规范化发展的重要因素。长期以来，我国商业无人机飞行基本处于“免费使用空域”的状态，缺乏明确的收费标准与管理机制，导致空域资源配置效率低下，也影响了空管部门的服务保障能力。2026年4月1日即将施行的《民航空管基本服务收费清算管理办法》，首次将取得经营许可的无人机企业纳入收费体系，明确了分类缴费模式、数字化清算流程与收费标准，为苏州低空经济的收费管理提供了国家层面的依据，但在区域落地中仍需解决三大问题。其一，收费主体与缴费主体的对接问题，苏州大量中小无人机企业与个体飞手分散，缺乏统一的缴费对接平台，预缴费机制可能增加企业现金流压力；其二，收费标准的区域适配性问题，新规延续了原有费率，但苏州无人机作业以短距离、高频次的工业巡检、物流配送为主，按实际飞行轨迹计费的方式，需要配套的数字化监管系统；其三，免费情形的界定问题，新规明确个人娱乐微型无人机免于收费，但苏州存在大量“个人登记、商业使用”的灰色地带，如何精准界定收费范围，避免监管漏洞，成为亟待解决的问题。

此外，苏州低空经济发展还面临证据固定难、救济路径单一等法律问题。无人机飞行数据多由运营企业自行保存，缺乏第三方监管，事故发生后存在数据篡改、销毁的风险，而小型无人机未强制配备黑匣子等记录装置，导致操作轨迹、故障原因难以查清；受害人在维权过程中，因缺乏专业的技术鉴定机构，难以证明设备缺陷或操作过错，往往承担败诉风险。同时，苏州目前尚未建立低空经济纠纷的多元化解决机制，仲裁、调解等方式的应用率较低，大量纠纷涌入法院，加剧了司法资源的紧张。

针对苏州低空经济发展中的上述法律问题，结合区域产业特点与国家立法导向，可从四个方面探索解决路径。一是加快地方立法与制度衔接，结合《民用航空法（修订草案）》的立法精神，制定苏州低空经济发展的地方性法规或监管细则，明确空域划分、资质管理、责任认定的区域标准，统一司法裁判尺度，同时建立长三角低空经济法律规范协同机制，解决跨区域管辖与执法标准不统一的问题。二是完善纠纷处理与管辖机制，设立苏州低空经济纠纷专门法庭或合议庭，吸纳民航、无人机技术等专业人士担任人民陪审员，提升裁判的专业性；明确跨区域纠纷的管辖规则，以事故发生地或运营企业住所地为主要管辖依据，建立长三角跨区域管辖协调机制，实现案件的高效处理。三是规范空域收费与监管体系，依托苏州数字经济发展优势，搭建市域统一的无人机飞行监管与缴费平台，对接国家UOM/UTMISS系统，实现飞行数据自动采集、费用实时清算；针对中小无人机企业与个体飞手，推出灵活的缴费模式，如平台统一结算、按季度预缴等，减轻企业负担，同时加强对“个人登记、商业使用”行为的监管，精准界定收费范围。四是构建多元化的纠纷解决与权利救济体系，建立苏州低空经济纠纷调解中心与仲裁院，引入专业的技术鉴定机构，为纠纷处理提供技术支持；强制要求商用无人机配备飞行数据记录装置，建立第三方数据存证平台，固定飞行轨迹、操作记录等关键证据，提升受害人的举证能力；完善无人机责任保险制度，强化《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》中保险投保要求的执行力度，增设未投保的加重处罚条款，发挥保险的风险分散作用。