南京律师| 最高人民法院发布行政诉讼起诉期限审查规则适用典型案例

为正确适用行政诉讼起诉期限规定，保障公民、法人或者其他组织依法及时行使诉权，本次发布《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（法释〔2026〕3号）的同时，选取4个典型案例一并予以公布。这些案例分别聚焦六个月、最长不得超过一年起诉期限的起算点；不履行法定职责案件起诉期限的适用；起诉期限的起算应当以行政行为已经对外发生法律效力为前提；以及信访维权不属于起诉期限扣除的法定事由等问题，通过明晰裁判规则、统一法律适用，为各级人民法院准确理解和适用司法解释提供具体指引，推动行政机关在执法过程中依法告知起诉期限，保障公民、法人或者其他组织依法及时行使诉权，维护自身合法权益。坤鹏视界（微信号：kunpengshijie）“关注”栏目今日为您推送相关案例，一起学习了解。

来源 | 最高人民法院官网

推送 | 冯莉红

案例一：河南千某农业科技有限公司诉河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府、河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会行政强制拆除案——行政强制拆除主体不明时，起诉期限起算点的认定规则　　案例二：某科花炮制造有限责任公司诉内蒙古自治区呼和浩特市人民政府、内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗人民政府不履行补偿职责案——行政机关不依职权履行补偿法定职责情形下起诉期限的认定　　案例三：袁某等四人诉江苏省南通市崇川区综合执法局不履行法定职责案——起诉期限的起算应当以行政行为已经对外发生法律效力为前提　　案例四：杨某民诉贵州省铜仁市江口县综合行政执法局扣押财物案——信访维权不属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的起诉期限扣除的法定事由

　案例一

　　河南千某农业科技有限公司诉河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府、河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会行政强制拆除案　　——行政强制拆除主体不明时，起诉期限起算点的认定规则　　【基本案情】　　河南千某农业科技有限公司（以下简称千某公司）承包国有农场土地，将其中100亩土地转包给案外人郑州水某生态农业有限公司（以下简称水某公司），剩余538亩自用。千某公司在案涉土地上建造房屋、大棚、养鱼池等从事生产经营，取名万某卉园。2020年5月25日，河南省郑州市惠济区林业和园林局向万某卉园发出《通知书》，以未经批准擅自在保护区范围内从事破坏黄河湿地生态环境和生态资源生产经营活动为由，责令其停止破坏活动并在7日内自行整改、恢复原貌。2020年7月12日至15日，案涉土地上的部分附着物被强制拆除，但有关行政机关均否认实施了拆除行为。水某公司先于千某公司起诉，2021年12月10日作出的生效判决确认河南省郑州市惠济区古荥镇人民政府（以下简称古荥镇政府）、河南省郑州农业高新技术产业示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）实施了拆除水某公司地上附着物的行为违法。千某公司获知上述判决内容后，于2022年3月1日提起本案诉讼，请求依法判决确认古荥镇政府、示范区管委会强拆行为违法。【裁判结果】　　一审法院以古荥镇政府、示范区管委会违反法定程序为由，判决确认强拆违法。二审法院以千某公司在强拆后怠于行使诉权，已经超过起诉期限为由，裁定撤销一审判决、驳回起诉。最高人民法院再审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第六十四条第一款规定中的“知道或者应当知道”的内容，包括知道或者应当知道行政行为的内容，也包括知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。实践中，起诉人知道或者应当知道其房屋、设施被强制拆除的事实，但在相关行政机关拒绝承认其为实施主体的情况下，起诉人可能在提供初步证据证明实施主体时存在困难。此种情形下，起诉人的起诉期限不能机械地从强制拆除行为发生之日起开始计算，而应当从其知道或者应当知道作出强制拆除行为的行政主体之日开始计算。本案中，被诉强制拆除设施行为于2020年7月12日至15日作出，千某公司当时仅知道其部分设施被相关行政机关强制拆除。2021年12月10日，另案生效判决认定古荥镇政府、示范区管委会实施强制拆除行为，千某公司至此知道或者应当知道作出被诉强制拆除设施行为的行政机关，故千某公司于2022年3月1日提起本案诉讼，未超过法定起诉期限。遂判决撤销二审裁定、维持一审判决。【典型意义】　　确定行政诉讼起诉期限的目的，是督促当事人依法及时启动权利救济程序，避免行政法律关系长期处于不确定状态。依据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第一款、《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定，起诉期限起算点一般是“知道或者应当知道行政行为作出之日”“知道或者应当知道行政行为内容之日”。一般情形下，行政机关作出行政行为并依法送达相应法律文书，当事人就属于知道或者应当知道；但在特殊情形下，行政机关作出行政行为时没有制作或者送达法律文书，事后又拒绝承认实施该行政行为，当事人不知晓行政行为的实施主体时，需要结合常理和相关证据作出具体认定。全国人大常委会法工委在《行政诉讼法》第四十六条的释义中指出，作出行政行为包含两个要素：一是作出的主体，二是行政行为的内容。本案判决准确把握《行政诉讼法》关于起诉期限起算点的立法精神，明确当事人难以确定拆除主体时，《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定的最长不得超过一年起诉期限的起算点，应为当事人知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日。该裁判规则对于规范行政执法、保障当事人依法行使诉权、统一类案裁判尺度，具有指导意义。案例二　　某科花炮制造有限责任公司诉内蒙古自治区呼和浩特市人民政府、内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗人民政府不履行补偿职责案　　——行政机关不依职权履行补偿法定职责情形下起诉期限的认定　　【基本案情】2010年3月，内蒙古自治区呼和浩特市人民政府（以下简称呼和浩特市政府）作出呼和浩特市烟花爆竹生产产业退出市场、生产企业关停的决定，相关企业的烟花爆竹成品、半成品、原辅材料以及其他必要的经济补偿和其他善后事宜均由属地政府负责妥善解决。某科花炮制造有限责任公司（以下简称某科花炮公司）在关停范围内，该公司的安全生产许可证、营业执照和税务登记证相继被撤回、注销，烟花爆竹成品、半成品及原辅材料被销毁。某科花炮公司多年来就补偿事宜一直与属地政府内蒙古自治区呼和浩特市土默特左旗人民政府（以下简称土默特左旗政府）进行协商，但其仅收到人民币175万元（币种下同）补偿款，未能弥补实际损失。由于呼和浩特市政府及土默特左旗政府既未作出补偿决定又未明确拒绝补偿，关停行为的补偿问题始终未能妥善解决。2015年8月28日，某科花炮公司向土默特左旗政府要求给予补偿，土默特左旗政府未予答复。某科花炮公司于2015年9月15日提起诉讼，请求判决呼和浩特市政府、土默特左旗政府履行补偿职责，支付其补偿款3000余万元。呼和浩特市政府、土默特左旗政府答辩称，某科花炮公司于2011年12月30日收到最后一笔补偿款，其提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。【裁判结果】　　一审法院以某科花炮公司提起诉讼未超过起诉期限，有权就关停行为对其造成的损失获得行政补偿为由，判决呼和浩特市政府、土默特左旗政府对关停某科花炮公司造成的损失予以补偿。二审法院认为，一般情况下，行政机关依法应履行的补偿职责不因行政机关怠于履行而消灭，特别是行政相对人已向行政机关提出履行申请，行政机关更应依法及时履行，故某科花炮公司的起诉未超过法定起诉期限。关于补偿数额问题，在现行法律、法规并未明确因政策调整导致企业关停造成的损失如何补偿的情况下，因关停行为对某科花炮公司造成的损失应包括产权损失、转产损失及未及时支付补偿款产生的利息损失。遂判决呼和浩特市政府、土默特左旗政府共同支付某科花炮公司补偿款438万余元及利息。【典型意义】　　本案聚焦行政机关不履行法定职责案件的起诉期限认定规则，区分行政机关依职权履行职责、依申请履行职责两种不同情形，准确适用行政诉讼起诉期限相关规定。行政机关依申请履行法定职责情形下，不履行职责的结束时点是法定的，一般适用《行政诉讼法》第四十七条、《行政诉讼法司法解释》第六十六条规定，即当事人应当自法定履行职责期限届满之日起六个月内提起诉讼。行政机关依职权履行法定职责情形下，一般无需当事人提出申请，行政机关应主动履行法定职责，不存在法定履行职责期限届满之日，故不适用《行政诉讼法》第四十七条、《行政诉讼法司法解释》第六十六条有关期限的规定。本案裁判明确了行政机关依职权履行法定职责情形下，行政机关的法定职责不因其怠于履行而消灭，当事人可以在其认为行政机关确定不履行职责之日起依法提起诉讼。该裁判规则对于统一类案法律适用，更好保障当事人依法行使诉权，督促行政机关依法及时履行法定职责，实现行政争议实质化解，具有指导价值。案例三　　袁某等四人诉江苏省南通市崇川区综合执法局不履行法定职责案　　——起诉期限的起算应当以行政行为已经对外发生法律效力为前提　　【基本案情】2022年1月11日，袁某等四人以胡某东违法拆改承重墙、影响建筑安全为由，向江苏省南通市崇川区综合执法局（以下简称崇川区执法局）投诉。2022年3月4日，崇川区执法局作出《销案审批表》，载明“因无法联系到实际违法行为人，业主已按要求整改，不予行政处罚，作销案处理”，但未告知袁某等四人该处理结果。2023年2月16日，崇川区执法局对袁某等四人作出政府信息公开答复，告知“经集体讨论，对所涉拆改行为作出了‘不予行政处罚，作销案处理’的决定”。2024年1月15日，袁某等四人提起行政诉讼，请求责令崇川区执法局就投诉事项履行查处职责。【裁判结果】　　一审法院以袁某等四人提起本案诉讼未超过法定期限，崇川区执法局未履行法定职责为由，判决责令崇川区执法局于判决生效后两个月内履行查处职责。二审法院认为，根据《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该条规定的“最长不得超过一年起诉期限”，应当理解为公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起最长不得超过一年。本案中，崇川区执法局于2022年3月作出《销案审批表》，决定不予行政处罚、作销案处理，但该销案审批意见仅在崇川区执法局内部流转，未向袁某等四人送达，不对外发生法律效果，不能据此计算起诉期限。袁某等四人于2023年2月16日收到崇川区执法局作出的信息公开答复，获悉上述处理结果，后于2024年1月15日提起诉讼，未超过起诉期限。遂判决责令崇川区执法局于判决生效后两个月内对某小区某幢某室房屋装修拆改行为履行查处职责。【典型意义】　　行政决定一经作出，即对作出行政决定的行政机关产生约束力，行政机关撤销、变更或废止行政决定，应当具备法定事由并遵循法定程序。除法律规定的存在重大且明显违法情形外，行政决定一般不仅因未送达而无效或者不发生法律效力。实践中，有的行政机关作出行政行为时未通过一定方式予以外化，行政行为尚未发生法律效力时，确定起诉期限起算点的前提条件尚未成就。《行政诉讼法司法解释》第六十四条第一款规定最长不得超过一年起诉期限的起算，亦应满足上述前提条件。本案中，行政机关对当事人的投诉作内部销案处理时，行政行为尚未外化，当事人亦无法获知行政行为内容和实施主体，故行政机关作出内部销案的时间不能作为起诉期限起算点。经当事人申请政府信息公开，行政机关告知行政行为后，当事人才知道行政行为的内容和实施主体，方能确定起诉期限的起算点。本案判决正确理解和适用起诉期限适用的前提条件以及最长不得超过一年起诉期限的起算点，充分保障当事人依法行使诉权，有利于统一类案裁判标准。案例四　　杨某民诉贵州省铜仁市江口县综合行政执法局扣押财物案　　——信访维权不属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的起诉期限扣除的法定事由　　【基本案情】2022年5月，贵州省铜仁市江口县综合行政执法局（以下简称江口县综合执法局）在整治校园周边环境时，因杨某民占道经营，于2022年5月9日作出21号通知书，告知杨某民因其在贵州省铜仁市江口县第一小学对面街道违法占道经营的行为违反《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》规定，根据该条例第二十条规定，责令立即停止违法行为，并于2022年5月9日前改正，具体改正内容为拆除违法占道摊点。同日，江口县综合执法局作出江综执扣决字（2022）第21号《扣押决定书》（以下简称扣押决定），决定对杨某民的三轮车予以扣押，扣押期限为2022年5月9日至2022年5月13日。并告知杨某民如不服该决定，可在收到决定书之日起60日内，申请行政复议；也可以在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。2023年7月至2024年1月，杨某民因三轮车被扣押问题持续向有关部门进行信访。2025年5月16日，杨某民以江口县综合执法局扣押其三轮车导致其不能继续经营，造成损失为由，提起行政诉讼，请求确认江口县综合执法局扣押其三轮车行为违法，并赔偿损失。【裁判结果】　　一审法院以杨某民提起的诉讼超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉。二审法院认为，本案的争议焦点为杨某民的起诉是否超过起诉期限。根据《行政诉讼法》第四十六条、《中华人民共和国行政强制法》第二十五条的规定，扣押决定载明扣押期限，告知申请复议和提起诉讼的期限并依法送达的，起诉期限应从扣押决定送达之日起计算。本案中，江口县综合执法局于2022年5月9日向杨某民作出扣押决定，扣押期限自2022年5月9日至2022年5月13日止。江口县综合执法局履行了告知程序，并告知杨某民如不服该决定，可在收到决定书之日起60日内，申请行政复议；也可以在6个月内直接向人民法院提起行政诉讼。杨某民应当自知道江口县综合执法局作出该行政行为时起6个月内提起诉讼。杨某民于2025年5月16日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。依据《行政诉讼法》第四十八条的规定，因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。据此，起诉期限能否予以扣除，关键在于起诉期限延误是否系不可归责于当事人的客观原因所致。杨某民向有关部门信访，不属于法定起诉期限扣除的正当事由。遂以超过法定起诉期限为由裁定驳回上诉、维持原裁定。【典型意义】　　《行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除与延长，是在起诉期限一般规定的基础上，对当事人诉权的进一步保障。其中，《行政诉讼法》第四十八条规定起诉期限扣除的适用条件是，因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限。实践中，部分当事人认为向有关部门信访的行为，可以比照适用民事诉讼关于诉讼时效“中断”或“延长”的规定，从而信访维权多年后再行提起诉讼。但是，行政诉讼起诉期限属于不变期间，当事人向有关部门信访，不能产生期限中止、中断的法律效果。本案裁判准确把握《行政诉讼法》第四十八条第一款关于起诉期限扣除适用标准，认为当事人选择信访途径维权，属于其自身原因耽误起诉期限，相关期间不能从法定起诉期限中扣除。