一、南京城防方案的制定
1927年4月18日，南京国民政府正式成立。次年2月，南京政府任命谷正伦为南京卫戍司令，不久改任为首都卫戍司令，负责首都警卫工作。谷正伦就职后，以宪兵第2团、第40军独立步兵1团，及特务营等，组建卫戍部队，“专负首都治安责任”。南京国民政府成立之初，虽在外交上与日、苏两国均有摩擦，但尚未构成实质性的武装冲突，因此南京作为首都，并未受到直接威胁，也没有制定具体的城防方案。
1931年九一八事变爆发，中国的国防安全问题变得极为严峻。南京作为首都，具有重要的战略地位，极易成为日军进攻目标。为确保首都安全，此时正在江西“剿匪”的蒋介石向南京发出密令，要求各机关部门“保持秩序，不得慌乱”，留守南京的军政要员熊式辉、杨杰、顾祝同等随即召开会议，决定除保持镇定外，抓紧加强对外通信，并紧急修整要塞炮台。同时，参谋本部迅速拟定了《防卫首都配备计划》，作为临时城防方案。该计划以顾祝同为警卫军军长，下辖两个师，分别布置于南京城外与镇江附近，确保南京外围安全。在南京城内，以富贵山、北极阁、鼓楼、清凉山之线为界，分南北两区，北区由卫戍团、保安总队及特务大队担任守备，南区由军校各部担任守备。不久，又将南京城防纳入京沪警备方案中，以防范日军沿长江登陆发动突然袭击为主要目的，判断日军可能于上海、江阴、镇江或南京附近登陆，并于各该区域分别布控野战部队。计划以陆军第87师、第88师及宪兵队“控置于首都暨丹徒丹阳附近”，若日军主力“由南京附近上陆时”，该部应“尽力拒止，驻淞沪区之主力应即驰援进击而歼灭之”。九一八事变猝然爆发，国民政府在首都防御问题上，特别注重防范日军对南京展开的突袭登陆行动。
1932年一·二八事变爆发，日军真正威胁到国民政府的心脏地区。南京国民政府一方面决定迁都洛阳，实行“一面抵抗，一面交涉”的对日方针，另一方面也在积极筹备南京防御工作。1月30日，蒋介石与军政部长何应钦、参谋总长朱培德及江苏省主席顾祝同等共同会商南京防守方法，决定由第19路军防守上海的同时，以陆军第87师、第88师为警卫军全力防守南京。由何应钦留守南京，指挥“所有政府党军政留守机关人员”，何即委任谷正伦为南京警备司令，“所有第八十七师、第八十八师、军官学校附属部队及南京附近航空、宪兵、警察、要塞等部队统归指挥”。对于日军可能发起的进攻，国民政府严阵以待。
《淞沪停战协定》签订后，中日两国达成了暂时的停战协议，但由于吴淞口炮台被毁，且上海成为非军事区，南京受到的军事威胁变得更为严峻，这也对南京城防计划提出了新的要求。1932年9月，南京警备司令部制定了《南京警备计划》，成为一·二八事变后南京城防方案的雏形。该计划明确以陆军第87师作为南京城防主力，并以独立炮兵第1旅之1、5两团提供火力支援，联合宪兵部队、江宁要塞所属部队、航空第二队、海军部分舰队等，构成南京城防部队。其主要任务为在海空军配合下控制长江江面，拒止敌舰自长江上下游接近南京，同时注重防空事宜。
1933年初，南京警备司令部又对南京城防方案作了进一步细化。对于日军可能对南京采取的进攻路线，作出如下判断：（一）利用夜间，以停泊长江之军舰由下关方面奇袭首都，目的为先占领下关与中华门、挹江门及狮子山等处，然后占据全城；（二）在幕府山西方上陆，向南京东北方进攻；（三）在澄镇一带上陆，沿铁道或经汤山向南京前进；（四）以主力由上海，一部由杭州上陆，西进攻略南京。根据以上判断，确定“集中警卫军主力于京市城厢内外，对于京市附近异动之敌，先行解决之，确保京市安全”的作战方针。南京警备司令部的首要职责，在于直接保卫南京安全，而重点又在防范日军自长江登陆发动突袭行动。
为此，城防方案对南京城防区域进行了划分。“除浦口独立警备外，将城内城外各划分为南北两警备区”，以江心洲北端经草场门、钟鼓楼、北极阁、富贵山、马群、麒麟门、坟头、汤水镇之线为界，“又以城墙为复廓分为城外与城内两大警备区”。
城外警备区为防守南京的重点，由陆军第87师与独立炮兵第1旅的两个团担任防守任务。其中北警备区由第259旅与炮兵第1团负责，其作战任务为拒止敌军由乌龙山、幕府山方向登陆，主阵地位置“右翼以栖霞山为依托，经石埠桥、小金庄、杜岗头、乌龙山、阴阳街、凉月山、玄坛湾、观音门、煤炭山、幕府山、上元门、老虎山、香山之线，左翼依托于狮子山”，基本覆盖了南京城北下关下游沿江之线的重要据点。此外“为防敌由镇江上海杭州等处登陆，继续西进向南京进攻”，“在坟头、庙山、东流镇、鬼头山、后头山、栖霞山之线构筑预备阵地”。如前线作战不利，“万不得已时扼守天堡城紫金山之阵地为最后之抵抗”。同时，以独立骑兵旅布置在南京城东栖霞山一带，执行警戒任务。南警备区则由第261旅及炮兵第5团负责，其作战任务为阻止敌由大胜关、兔耳矶方面登陆，主阵地位于雨花台西南地区，“右翼依托于城墙经眼香庙、安德门、菊花台、息心亭而迄于燕子山”，并在主阵地前方板桥镇、常府山、读书台之线预备阵地，南警备区的防范重点在于南京城西下关上游各要点。此外，“为防止敌由杭州芜湖方面登陆，进犯南京，在祖堂山、方山、高岗、上方镇、马鞍山、武岗山之线构成预备阵地”。若前方战斗不利，则向雨花台西南侧后退，参加主阵地之作战。
相比之下，城内警备区则居于次要地位。除以第87师直属部队任城内北部并协同下关警备外，其余地区均由非正规军的“军事学校机关之员生及特务队、宪兵、警察、保安大队担任警备”，其主要作战任务为“支援城外军之作战，巩固城防，确保城内安全”。在南京城内设置三线阵地，第一线“在惠民河东岸由东炮台迄姜家圩北端之线”，主阵地为“依城垣由狮子山炮台迄清凉山中间城垣与高地之线”，预备阵地“在清凉山、钟鼓楼、北极阁、台城之线”。除此之外，长江以北浦口地区的警备任务由第7师37团2营负责，“阵地线之位置须能以火力直接掩护浦口一带江岸”。
九一八事变后国民政府最初制定的南京城防方案，其防御重点始终围绕防止日军自长江登陆、突袭南京而展开，南京城防的重心在于江防。至于陆地正面防御，虽然有“诸兵种联合之敌沿京沪铁路、京杭国道或沿江北地区向南京攻击前进”的攻击判断，但并未制定周全的防御计划，仅初步拟定防御阵地于“后头山—东阳镇迤西—狼山—汤山—大连山—方山一带，与江北岸通江集—葛塘集—徐家潭—常营—中店镇—汤泉镇一带”。作战要领上，只强调如敌主力数量达到多个师，则“须于离南京甚远之地尽力阻敌前进，使其炮兵不能射入南京城市”。事实上，南京城防方案下的南京城防部队，若用于抵御日军主力进攻，在实力上明显不足。南京警备司令部虽于平时负警备区内全部防御之责，但在战时若为抵御敌军攻击，“已由外调集多师于南京城内外各处”时，“警备司令须隶属于军指挥部”。换言之，当南京受到日军主力威胁时，防卫首都的任务将交由野战军负责。
自1934年后，随着国民政府对江阴、镇江、江宁等要塞整备工作的陆续开展，长江江防的安全保障有了巨大提升，在此种情形下，国民政府判断日军对南京的主要攻击手段为“以海军掩护陆军，于上海、乍浦两处登陆，沿京沪、京杭两道进攻南京”。因此将南京城防纳入整个京沪杭地区国防体系中，为充分利用“天然之困难地形，束缚敌之行动，妨碍其新武器之使用”，国民政府选择围绕太湖构筑防线，两翼依托要塞，中间“利用大型湖沼，可以节约兵力，减少工事”，决定在太湖南北两岸分别构筑吴福线、锡澄线、乍平嘉线等多条国防工事线，而以南京城及其周围地区，作为最终防御地点。在此条件下，南京城防方案的重点亦由江防转向陆防。经详细勘察，国民政府在南京地区设置了两条防御线。第一条为南京外围阵地，横跨长江南北两岸，围绕南京呈环状分布。在南京东南方向，设置首都东南主阵地，位置在大胜关—板桥镇—方山—淳化镇—汤山—龙潭一线，在长江北岸则设置首都江西北岸阵地，位置在划子口—葛塘集—浦口镇—江浦县西端一线。第二条则为复廓阵地，围绕南京城墙所建，具体位置在城墙外围下关—红山—幕府山—乌龙山—银孔山—杨坊山—紫金山—雨花台—上新河一线，成为保卫南京的最后一道防线。
除江防、陆防外，南京地区的空防问题同样得到了国民政府的重视。九一八事变期间，日本即恃其强大航空兵力量，威胁南京附近中国领空安全。1932年9月，正值九一八事变发生一周年之际，南京警备司令部制定《南京临时防空计划》，作为南京空防的指导方案。该计划建议采用“守势防空”的方针，在作战方面，“以新编的驱逐队为空中防空部队”，“以小加农炮、重机关枪及南京狮子山的固定高射炮为地面防空部队”，共同配合作战。在警戒方面，计划在南京周边一线作战地区建立通讯网，“设立防空监视哨”，第一时间报告敌机动向，“为各方防空提供准备时间”。
此后，国民政府又完善此项临时防空计划，并将其纳入完整的南京城防方案中加以落实。在“对空中袭击之处置”方面，决定“设立对空警报勤务”，同时新配置高射炮及小加农炮，“敌机接近之际，当早报警于本地战斗机，使之加入作战”。此外，注重训练民众防空意识，“如晓谕居民关于避飞机炸弹掩体之构筑，飞机攻击时之动作消防准备，夜间熄灯”等。
国民党中央党部同样对南京空防颇为重视。1934年，制定《中央党部防空计划书》，认为现有首都防空方案未对南京城内重要地点特别规划，应对中山陵、中央党部、中央广播电台等处作出专门的防空部署，在上述各地附近配置防空炮、高射机关枪等防空装备，并设置烟雾及其他伪装。
为加强空中力量，最大程度保障制空权，国民政府积极开展空军建设。早在1930年，国民政府就认为国防建设“所应最重且急者在空”，“国防所需之最低限度，应具有侦察、驱逐、爆击等各种飞机一千架”。后因经费困难，只能分期扩充，第一期计划以9架为一队，编成侦察机16队，战斗机28队，爆击机12队，共计新机504架。同时计划建立初级、高级航空学校，航空教练所、航空制造学校各一所，并选拔留学生，用于培养空军人才。在全国范围内设立10个空防区，其中第一区涵盖江苏、浙江、安徽三省，根据地位于南京，计划配置各种飞机队13队共156架，作为保卫南京领空的一线空中部队。
为检验南京防空方案的实际效用，1934年11月，国民政府在南京举行了首都防空大演习。演习共分5次进行，内容分别包括民众防护和防空部队对空作战；分区施放烟幕弹，扰乱敌机视线；灯火管制；地面高射炮与探照灯协同动作，试放照明弹；消除空袭后果等。首都防空演习作为中国第一次国土防空实地演习，其开展不仅体现了国民政府对于南京空防的重视，也为全面抗战爆发后的城市防空积累了经验。
九一八事变后，为确保首都安全，南京国民政府制定了南京城防方案。最初的城防方案以拒止日军自长江登陆发动突然袭击为主要目的，主要防御重点均在城西城北沿江地区。随着江防的巩固，南京城防方案的重点亦转向正面陆地防御，以外围阵地与复廓阵地作为保卫首都的屏障，并加入京沪杭地区国防体系中。与此同时，国民政府也同样重视南京空防问题，根据现实情况制定了防空计划，并从防空作战与防空警戒两个方面加以落实。
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