南京中院:行政机关提前收回国有土地使用权时应当依照法定程序正确认定估价期日和土地用途

根据《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，同时对土地使用权人应当给予适当补偿。

根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。原**国土分局以2012年11月19日作为估价期日，按照工业用地对案涉土地进行评估并作出案涉补偿决定，确定补偿金额为4499374元，但原**国土分局提交的证据不足以证明在选取评估机构时听取了陈某贵、陈某意见，进行评估后将土地估价技术报告送达陈某贵、陈某并在案涉补偿决定作出前听取了陈某贵、陈某关于土地性质、估价期日等意见，没有保障陈某贵、陈某的陈述、申辩和参与权，案涉补偿决定违反了正当程序原则。原审判决认定案涉补偿决定行政程序违法，符合法律、法规的相关规定。

江苏省南京市中级人民法院

行 政 判 决 书

上诉人（原审原告）陈某贵。

上诉人（原审原告）陈某。

上诉人（原审被告）南京市规划和自然资源局**分局。

法定代表人孙某金，南京市规划和自然资源局**分局局长。

出庭负责人万某展，南京市规划和自然资源局**分局副局长。

委托代理人周某锋，南京市规划和自然资源局**分局工作人员。

陈某贵、陈某因与南京市国土资源局**分局（以下称**国土分局）土地行政补偿纠纷一案，陈某贵、陈某及**国土分局均不服南京铁路运输法院（2018）苏***2行初***2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年5月20日受理后，依法组成合议庭。在本案审理期间，因南京市机构改革，**国土分局不再保留，其相关职能由南京市规划和自然资源局**分局（以下称**规划资源分局）承继，故本案原审被告变更为**规划资源分局。本案现已审理终结。

原审法院经审理查明，案涉土地位于南京市**区××街道冶浦村××东××路以西（地××号××）。2008年6月24日，中国工商银行股份有限公司南京**支行与陈某贵、陈某签订国有土地使用权转让合同一份，约定将案涉土地使用权及地上建筑物、附着物转让给陈某贵、陈某，转让款总金额331.81万元。有权机关向陈某贵、陈某颁发了宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证，证载地类（用途）为综合经营，使用权类型为出让，终止日期为2049年1月13日，使用权面积为11164.7平方米。因南京市**区金水湾二期经济适用房项目用地涉及案涉土地，2012年11月19日，原**国土分局向陈某贵、陈某作出六国土资〔2012〕**4号《收回国有土地使用权决定书》，决定收回案涉土地使用权并退还陈某贵、陈某223.294万元土地出让金。该决定经原南京市国土资源局行政复议维持，陈某贵、陈某不服，于2013年5月7日向南京市**区人民法院提起行政诉讼。南京市**区人民法院经审理，判决维持六国土资〔2012〕**4号《收回国有土地使用权决定书》中关于提前收回案涉土地使用权的部分，撤销关于退还陈某贵、陈某223.294万元土地出让金的部分，责令原**国土分局重新作出补偿决定。2018年6月6日，陈某贵向原**国土分局寄送了《有关土地补偿评估事宜的函》，要求立即就土地用途、规划用地条件、估价期日等进行协商。同月25日，陈某贵向原**国土分局寄送《催促函》，要求尽快作出工作安排。南京大陆土地房地产评估有限公司受原**国土分局委托，于2018年7月29日作出土地估价技术报告，估价结果为“估价期日为2012年11月19日，评估土地用途为工业，设定土地使用权类型为出让，剩余土地使用年期为36.15年，评估土地面积为11164.7平方米，设定开发程度为宗地红线外达到‘五通’，宗地红线内达到‘一平’开发条件下的平均单位面积地价为403元/平方米，总地价449.9374万元”。原**国土分局于2018年8月2日作出六国土资〔2018〕*3号《关于收回土地使用权的补偿决定》（以下称案涉补偿决定），确定补偿金额为4499374元，并于次日送达。2018年9月6日，陈某贵、陈某向原南京市国土资源局申请行政复议。2018年10月23日，原南京市国土资源局终止行政复议。2018年10月26日，陈某贵、陈某提起本案行政诉讼。

原审法院另查明，1998年12月23日，原**县土地管理局与南京**化工总厂签订国有土地使用权出让合同一份，约定将案涉土地使用权出让给南京**化工总厂，出让年限为50年，该合同第五条约定：“按照批准的总体规划是建设综合经营项目”，土地使用权出让金为200元/平方米，总金额2232940元人民币。1998年12月25日，南京**化工总厂与南京旗森燃料有限公司签订国有土地使用权转让合同一份，约定南京**化工总厂将案涉土地使用权转让给南京旗森燃料有限公司，转让金为107.50元/平方米，总金额1200205.25元人民币，该合同第四条约定“按照批准的总体规划是建设综合用地项目”。1999年1月14日，原**县土地管理局向南京旗森燃料有限公司颁发土地使用权证，证载用途为“（工业）综合”。

原审法院认为，陈某贵、陈某起诉请求判决撤销原**国土分局作出的案涉补偿决定，责令原**国土分局以2018年8月2日为估价期日，按照“综合经营”土地用途就案涉土地使用权对陈某贵、陈某依法予以补偿，虽然包含两种以上判决方式，但其诉讼目的实质是通过获得原**国土分局的给付使其权利义务状态发生变化，故本案诉讼类型属于履行之诉。又原**国土分局于2018年8月2日作出之案涉补偿决定具备外部性和法效性，故本案诉讼类型属于不当履行之诉。《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案双方当事人对于本履行之诉起诉条件，陈某贵、陈某原为案涉土地使用权人，案涉土地面积，原**国土分局应当就提前收回案涉土地使用权向陈某贵、陈某进行补偿等无争议，原审法院经审理予以确认。关于案涉补偿决定的行政程序。《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。首先，行政行为应当在合理期限内作出。本案中，南京市**区人民法院于2013年7月23日判决责令原**国土分局重新作出补偿决定，但是原**国土分局直至2018年8月2日才作出案涉补偿决定，明显超过合理期限。其次，原**国土分局以2012年11月19日作为估价期日，按照工业用地作出案涉补偿决定确定补偿金额为4499374元。但是原**国土分局提交的证据不足以证明其将土地估价技术报告送达陈某贵、陈某，并在案涉补偿决定作出前听取了陈某贵、陈某关于土地性质、估价期日等意见，没有保障陈某贵、陈某的陈述、申辩和参与权。因此，案涉补偿决定违反正当程序原则。关于案涉土地使用权的估价期日，《中华人民共和国物权法 》（以下称《物权法 》）第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”本案中，原**国土分局作出六国土资〔2012〕144号《收回国有土地使用权决定书》，且收回决定经行政复议和行政诉讼得到维持，故陈某贵、陈某于2012年11月19日即丧失案涉土地使用权，转而获得受到补偿的权利。《土地管理法》第五十八条第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，原**国土分局就收回案涉土地使用权对陈某贵、陈某负有补偿的义务产生于2012年11月19日，此时案涉土地使用权剩余土地使用年期为36年余，陈某贵、陈某即已确定地享有向原**国土分局主张补偿的权利，该法律关系不会因为原**国土分局作出书面补偿决定的时间，或者陈某贵、陈某主张补偿权利的时间不同而发生变化。最高人民法院在（2017）最高法行申***2号行政裁定书中阐述了“确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期为准”的裁判要旨。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定之“房屋征收决定公告之日”，亦可作为参照。关于案涉土地使用权的土地用途，原**国土分局既然提前收回陈某贵、陈某对案涉土地享有的使用权，就应当按照陈某贵、陈某所享有的权利进行补偿。有权机关向陈某贵、陈某颁发了宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证，证载地类（用途）为综合经营，使用权类型为出让。该土地使用权登记系有效的行政行为，具有对世的效力，且未经有权机关撤销、废止或变更。原**国土分局应当受到宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证所指向之登记行为的拘束。基于法律保留和信赖保护原则，原**国土分局对案涉土地按照工业用地作出补偿决定，认定事实不清，于法无据。相对地，原**国土分局收回案涉土地使用权之后，案涉土地的规划土地用途与陈某贵、陈某无关。产权制度是社会主义市场经济的基石，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。法治是最好的营商环境，应当在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。行政主体因公共利益需要可以提前收回以出让方式供应的土地使用权，但是应当根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿，确定补偿标准的基准日原则上应当以行政主体作出收回决定的日期为准。本案中，案涉土地使用权未按证载用途评估，案涉补偿决定未履行正当程序，因此原**国土分局就收回案涉土地使用权应当如何对陈某贵、陈某进行“适当补偿”，仍然保有一定的裁量空间。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”基于不当履行之诉属于抗告诉讼的特性，原审法院依法选择作出重作判决。综上，原审法院认为，案涉补偿决定认定事实不清，行政程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决撤销六国土资〔2018〕*3号《关于收回土地使用权的补偿决定》，责令于本判决生效之日起两个月内就宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证指向的国有土地使用权重新对陈某贵、陈某作出补偿决定，且补偿决定内容不得与原审判决的说理相抵触。一审案件受理费50元，由原**国土分局负担。

上诉人陈某贵、陈某上诉称：一、原审判决的“补偿基准日”错误，损害了原审原告的合法权益。1.原**国土分局于2012年11月19日决定收回上诉人的土地使用权。2013年7月23日，南京市**区人民法院作出判决，撤销原**国土分局收回决定中有关退还土地出让金的决定，同时责令原**国土分局重新作出补偿决定。2018年8月2日，原**国土分局作出案涉补偿决定。原审法院据此认定原**国土分局的行为违反《国务院全面推进依法行政实施纲要》的规定，有违正当程序原则。自2012年以来，房地产市场价格明显上涨，中央和地方政府出台了各种严格控制房价措施，已是众所周知的事实。因原**国土分局的滥用职权、故意拖延，上诉人陈某贵、陈某的信赖利益遭受损害。原审法院在确认原**国土分局行为违法情况下，却将原**国土分局的违法后果让陈某贵、陈某承担，适用法律错误。2.原审判决认定原**国土分局的补偿的义务产生于2012年11月19日的论述错误。二、（2017）最高法行申第***2号裁定书不能作为本案确定补偿基准日的裁判理由。1.两案情形完全不同。（2017）最高法行申第***2号案件所涉补偿决定并没有拖延情形。该裁定中，苏州市国土资源局于2012年10月30作出收回决定，于2012年11月12日通过公开招标方式确定评估机构。2013年3月5日，苏州市国土资源局作出补偿决定，所用时间仅为4个月零5天，短时间内房地产市场价格并不会产生明显变化。本案中，原**国土分局在人民法院判决责令其重新作出补偿决定的情况下，长达60个月之久不作为。该期间房地产市场价格明显变化成为众所周知的事实，原审判决借鉴此案作为裁判理由明显不妥。2.（2018）最高法行再**2号行政判决书对征收人未与被征收人签订补偿安置协议、也不及时作出补偿决定又无合理理由，作出补偿决定时点与征收决定公告时点明显存在不合理迟延，且同期被征收房屋价格上涨幅度明显高于产权调换房屋的，已明确征收决定时间不能作为评估时点。该案例与最高人民法院另外的三个案例，阐明了有关补偿应遵行“及时补偿原则和公平补偿原则”。“因征收人原因造成征收补偿不合理迟延的，且征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出补偿决定时的市场价格作为补偿基准”，补偿决定时点明显迟延且主要归责于市、县人民政府与其职能部门自身原因的，则不宜再坚持必须以“征收决定公告之日”为确定补偿的评估时点。故陈某贵、陈某要求以原**国土分局作出补偿决定的时间作为补偿基准日，与最高人民法院的裁判主旨一致，应当支持。三、依法补偿、及时补偿是原**国土分局的法律义务。陈某贵、陈某获得补偿时，及时补偿就成为原**国土分局的义务，这构成本案中完整的“补偿权利”。原审判决对补偿基准日的阐述割裂了陈某贵、陈某依法享有的“依法补偿、及时补偿”权利，有违公平、公正。四、原审判决遗漏补偿项目。被收回的土地已经平整、通电、通上下水、砌有围墙，土地上有10多年树龄的意扬树，在收回土地使用权时，应当对案涉土地使用权人的构造物、地上物及树木进行补偿。原审判决中，对上述地上物、树林补偿事项，未在判决说理时阐述，不利于纠纷的全面、及时解决，达不到案结事了的审判要求。综上，上诉人陈某贵、陈某认为，原审判决认定的补偿基准日适用法律错误，遗漏了补偿项目，请求二审法院依法纠正原审判决的错误，以具体作出补偿决定的时间为补偿基准期日，给予给上诉人以公平补偿。

上诉人**规划资源分局没有提交书面答辩意见，当庭答辩称：一、在（2017）最高法行申***2号行政裁定书中，最高人民法院明确认定补偿标准的基准日原则上应以行政主体作出收回决定的日期为准，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款同样有上述的表述。二、原**国土分局一直在与陈某贵、陈某就土地收回补偿事宜进行沟通，南京市**区人民政府也组织过相关部门研究过具体的解决方案，由于该土地客观上存在历史遗留问题，规划条件不齐备，评估条件不具备，所以需要特事特办，具体详细研究。三、《土地管理法》第五十八条规定的土地收回补偿原则是适当补偿，而适当补偿与陈某贵、陈某所强调的公平补偿原则、合理补偿原则存在一定的区别，原审判决充分考虑到土地使用权收回补偿的特殊性以及差异性，以作出收回决定之日作为评估基准日符合相关规定。关于陈某贵、陈某所主张的长时间未获补偿的问题，可以通过计算利息的方式予以补偿。

上诉人**规划资源分局上诉称：一、原审判决认定案涉土地的用途为综合经营明显与实际情况不符。案涉土地使用权的实际用途自始至终都为工业，应当以工业用途进行估价。1.案涉土地原为南京**化工总厂的划拨工业用地，最初的用途即为工业。此后，原**县土地管理局与南京**化工总厂签订《国有土地使用权出让合同》。该合同仅约定建设项目为综合经营，而非明确土地规划用途为综合经营，况且综合经营也不属于规范的土地用途分类，应当结合实际将案涉土地设定为工业用地。2.案涉土地从1998年12月23日出让至今已超过20年，除用于堆放煤炭外并未进行开发建设。陈某贵、陈某取得案涉土地使用权是按照工业用地的价格进行的转让，故陈某贵、陈某对案涉土地的实际用途是明知的。因此，案涉土地的用途不应认定为综合经营，评估机构将其设定为工业用途进行估价并无不当。二、案涉土地的规划条件不完备，评估机构无法将其设定为综合经营用地进行估价。1.案涉土地在划拨后就是工业用地，此后南京**化工总厂补办出让手续时并未将案涉土地的工业用途变更，也未设定相应的容积率、绿地率、建筑密度等规划条件。2.假使将案涉土地使用权证所记载的“综合经营”理解成“综合用地”，案涉土地也不具备综合用地的特征。通常而言，综合用地是指同一宗地包含两种或两种以上不同用途的土地，而案涉土地并无不同用途类型的面积划分，客观上也难以设定为综合用地进行估价。3.评估机构估价时，需要有相对完备的规划条件，需要设定明确的土地用途。在现有条件下，评估机构难以突破工业用途对案涉土地进行估价。因案涉土地规划条件不完备，评估机构客观上无法将其设定为综合经营进行估价。三、原**国土分局与陈某贵、陈某已经就案涉土地的补偿问题进行多次沟通，充分保障了其陈述、申辩和参与权。1.自南京市**区人民法院判决原**国土分局重新对案涉土地作出补偿决定后，双方已进行多次协商，并由南京市**区人民政府牵头各部门进行多轮会商。2.双方就案涉土地评估事宜进行了协商，陈某贵、陈某对评估机构的选定以及土地用途的设定是明知的，被选定的评估机构对案涉土地作出估价报告后，原**国土分局依据估价报告而作出的补偿决定并无不当。综上，原审判决认定事实不清，适用法律法规错误，请求二审法院撤销原审判决，依法改判驳回陈某贵、陈某的诉讼请求，一审、二审诉讼费用由陈某贵、陈某承担。

上诉人陈某贵、陈某答辩称：一、案涉土地的土地用途为综合经营。1.根据《物权法 》第五条、第九条及国务院《全面推进依法行政实施纲要》第五条第一款规定，原**国土分局颁发给陈某贵、陈某的国有土地使用权证载明的土地用途是综合经营，原**国土分局作为物权主管机关，随意变更案涉土地的土地用途，违反了《物权法 》的规定。2、案涉土地的规划用途为二类居住用地。根据1990年4月1日起施行、当时有效的《中华人民共和国城市规划法 》第二十九条规定，案涉土地出让合同明确约定“本合同项下的宗地，按照批准的总体规划是建设综合经营项目”，故案涉土地规划用途是综合经营。3.评估机构无权确定土地用途。南京大陆土地房地产评估有限公司在土地估价技术报告第四条已经披露，原**国土分局委托其对案涉土地“在估价期日为2012年11月19日，设定土地用途为工业，设定土地使用权类型为出让……条件下的国有土地出让使用权价格”、“根据委托，我方对待估宗地在该地价定义下的土地使用权价格进行评估”。因此，原**国土分局在上诉中称“评估机构将案涉土地设定为工业用途”是误导法院审判。二、按综合经营对案涉土地进行评估没有障碍。1.土地出让时，规划条件及各具体用途比例应当是明确的，因原**国土分局的不作为而导致案涉土地的规划条件和具体用途比例不明确的责任，应由原**国土分局承担。2.原审法院审理期间，陈某贵、陈某已经向南京市规划局提出申请，案涉土地的规划条件现在已经明确，完全可以参照适用。3.案涉土地具体用途比例关系没有政策障碍，无须调整土地出让金，双方可以协商比例关系。根据原南京市国土资源局《改变原用地条件补交土地出让金实施细则》（宁国土〔2006〕）**0号）规定，办公用途与住宅用途之间变更或商业用途变更为办公、住宅用途的，土地出让金不作调整。故原**国土分局所谓无法评估的理由不能成立。三、原**国土分局存在滥用职权行为。1.原**国土分局长达5年之久未履行南京市**区人民法院生效判决确定的补偿义务，陈某贵、陈某无奈之下向区长信箱、书记信箱投诉，原**国土分局在领导压力之下匆忙作出错误百出的补偿决定。2.案涉土地的估价报告原**国土分局事先没有告知陈某贵、陈某，事后在陈某贵等人索要时也被拒绝。原**国土分局重新作出补偿决定的整个过程完全无视陈某贵、陈某的合法权益。综上，陈某贵、陈某认为，**规划资源分局的上诉理由违反法律、法规规定，请求二审法院依法予以驳回。

本案原审各方当事人提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认定的证据予以认可。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院对原审判决认定的事实依法予以确认。

本院认为，根据《土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，或者为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，同时对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，陈某贵、陈某与**规划资源分局对案涉土地国有土地使用权的收回以及就提前收回案涉土地使用权进行补偿等无争议，双方主要的争议焦点有二：一是案涉土地的规划用途，二是对案涉土地进行评估的估价期日。对此，本院认为：

一、关于案涉土地的规划用途问题，《土地管理法》第四条第二款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 》第十二条规定：“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”结合上述法律、法规规定，城镇国有土地使用权用途有：居住用地，工业用地，教育、科技、文化、卫生、体育用地，商业、旅游、娱乐用地，综合或者其他用地。《中华人民共和国土地管理法实施条例 》第三条规定：“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。土地登记内容和土地权属证书式样由国务院土地行政主管部门统一规定。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例 》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”本案中，原**国土局就案涉土地颁发的宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证证载的地类（用途）为“综合经营”，案涉土地的用途为土地行政主管部门依法颁发的使用权证书所载明，案涉土地使用权登记后即受到法律保护，具有法定的公定力、确定力、执行力、约束力，未经有权机关撤销、废止或变更，即为合法有效，公民可以合理信赖，原**国土分局也应当受到宁六国用〔2008〕第0***5号土地使用权证所指向之登记行为的拘束。故原**国土分局未按照案涉土地使用权证证载的用途作出案涉补偿决定，而是按照工业用地的用途进行评估并作出案涉补偿决定，没有事实与法律依据。因此，原审判决对案涉土地使用权证用途作出的认定符合法律、法规规定。

二、关于案涉土地的补偿基准日问题，根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。该法虽规定了收回国有土地使用权应当给予适当补偿，但对补偿的基准日未作出规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”该法确定补偿的基准日为“房屋征收决定公告之日”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”案涉土地的使用权于2012年11月19日被收回，陈某贵、陈某于该日即丧失对案涉土地的使用权。根据上述规定，原**国土分局就收回案涉土地使用权应当如何对陈某贵、陈某进行“适当补偿”具有一定的裁量空间，且确定补偿标准的基准日与土地使用权的剩余年限也存在关联。原**国土分局确定以作出收回决定的日期为补偿标准的基准日，根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿，在法律、法规规定的行政裁量权限范围之内，并未违反相关法律、法规规定。

根据《国务院全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关应当严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。原**国土分局以2012年11月19日作为估价期日，按照工业用地对案涉土地进行评估并作出案涉补偿决定，确定补偿金额为4499374元，但原**国土分局提交的证据不足以证明在选取评估机构时听取了陈某贵、陈某意见，进行评估后将土地估价技术报告送达陈某贵、陈某并在案涉补偿决定作出前听取了陈某贵、陈某关于土地性质、估价期日等意见，没有保障陈某贵、陈某的陈述、申辩和参与权，案涉补偿决定违反了正当程序原则。原审判决认定案涉补偿决定行政程序违法，符合法律、法规的相关规定。

关于上诉人陈某贵、陈某认为原审判决遗漏了补偿内容的上诉意见，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”因陈某贵、陈某起诉时的诉讼请求为要求撤销案涉补偿决定，原审判决支持了陈某贵、陈某的该部分诉讼请求并责令重新作出补偿决定，**规划资源分局在重新作出补偿决定时应当依据案涉土地的实际状况进行裁量，故原审判决对案涉土地上的构造物、地上物、树木等的补偿问题未进行阐述不影响**规划资源分局就案涉土地重新作出的补偿决定的内容。故陈某贵、陈某提出的上述上诉意见没有事实和法律依据，本院不予支持。

综上，上诉人陈某贵、陈某及上诉人**规划资源分局的上诉请求与理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人陈某贵、陈某及上诉人南京市规划和自然资源局**分局分别负担25元。

本判决为终审判决。

（来源：裁判文书网）